@spazioetico

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Archivi Categorie: DIMENSIONE ETICA

MUNUS e RE-MUNER-ATIO, ovvero il rischio di corruzione che si cela dietro la chiusura di un credito relazionale

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Carissimi lettori di @spazioetico. In questo articolo ci occupiamo di uno dei meccanismi più ambigui attraverso cui si manifesta il fenomeno corruttivo e si instaurano i conflitti di interessi tra individui e tra individui e organizzazioni: il DONO.

Quando ci siamo trovati ad approfondire, qualche anno fa, l’articolo 4 del codice di comportamento dei dipendenti pubblici (divieto di accettazione di regali o altre utilità) abbiamo avuto l’impressione di trovarci di fronte, in qualche modo, alla storia dell’umanità.

Vi sembra di esagerare? Allora seguiteci e vedrete che non ve ne pentirete!

Dunque, esistono almeno quattro diverse prospettive attraverso cui si può osservare la dinamica relazionale che si instaura attraverso un dono.

Si possono tipizzare inserendole all’interno di due macro-categorie:

  • Dono che APRE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “MUNUS“)
  • Azione che CHIUDE UN CREDITO RELAZIONALE (che noi chiameremo “RE-MUNER-ATIO‘”)

MUNUS è una parola latina. E’ una di quelle parole complesse che ci facevano impazzire quando eravamo chiamati a svolgere il compito di latino perché, quando andavi a vedere sul vocabolario, avevano almeno dieci significati diversi. In buona sostanza, MUNUS ha a che fare con l’OBBLIGO A REMUNERARE che il donatario percepisce quando accetta un dono o altra liberalità. MUNUS, però, significa anche “FUNZIONE” o, meglio “ESERCIZIO DI UNA FUNZIONE” specie se pubblica. Strano vero? Vedrete che alla fine dell’articolo si capirà bene perché. Per ora ci basti sapere che, allo stesso tempo, MUNUS significa “dono che crea obbligo” e “funzione o servizio”.

La RE-MUNER-ATIO è il momento finale della particolare relazione che il dono “interessato” instaura tra DONANTE e DONATARIO, quando, cioè, il dono diventa esigibile. La RE-MUNER-ATIO, a sua volta, può essere “ambientata” in uno scenario di vita PERSONALE o PROFESSIONALE.

Per non perderci fin da subito, proviamo a fare degli esempi di MUNUS (dono che crea credito relazionale) proposto ed accettato nell’ambito della SFERA PERSONALE e che viene “esatto” (participio passato di “esigere”, (ctrl su https://it.bab.la/coniugazione/italiano/esigere).

1. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un mazzo di rose, sperando che lei gli conceda un appuntamento.

dono_1.jpg

Ora, se riusciamo ad andare oltre il lecito sospetto che un tale dono instaura nella mente delle donne, allora osserveremo una transazione del tutto neutra, dal momento che il MUNUS crea credito relazionale nell’ambito esclusivo della sfera personale.

2. Il signor DANTE regala alla dottoressa DONATA un corso ECM, sperando che la dottoressa DONATA acquisti i suoi farmaci.

dono_2.jpg

Assai più interessante, vero? Qui siamo nell’ambito esclusivo della SFERA PROFESSIONALE in cui il MUNUS apre, quasi sempre, un credito relazionale che attende di essere remunerato in futuro. In questo caso, peraltro, tutto si svolge nell’ambito professionale sia del donante che del destinatario.

3. Il signor DANTE assume il figlio della dottoressa DONATA, per vincere il bando di gara di cui la dottoressa DONATA è RUP.

dono_3.jpg

Ed eccoci nella più ambigua delle transazioni che hanno come sfondo un dono. Il MUNUS si attiva sulla SFERA PERSONALE, ma il credito relazionale viene esatto nell’ambito della SFERA PROFESSIONALE.

Pertanto, se dovessimo visualizzare tali dinamiche, avremmo questa immagine:

DONO_4

Speriamo ora sia più chiaro e andiamo avanti. Sì, perché, chissà se ci avete fatto caso, manca ancora una transazione, cioè, quando il MUNUS, cioè il credito relazionale, nasce in ambito professionale e si scarica nella sfera personale.

Sembra strano vero? Un credito relazionale che si perfeziona nella sfera professionale. Esiste davvero?

E’ qui che entra in gioco il secondo significato di MUNUS, cioè “FUNZIONE“.

Per capire questa interessantissima dinamica non ce la possiamo cavare con un piccolo esempio. Questa transazione richiama una tradizione storico-culturale amplissima e richiede un tuffo in un vero e proprio “DILEMMA ETICO“.

 


Il DILEMMA ETICO DI FRANCESCA

Marta

 

Francesca è un’infermiera che lavora nel carcere di Caciucco.

Si occupa di varie cose, tra cui la somministrazione della terapia per i detenuti che ne hanno bisogno, di assistenza nel corso delle visite mediche e di somministrazione del metadone.

 

Marta

L’attività di somministrazione del metadone è la più stressanteSpesso i detenuti le chiedono di aumentare la dose di metadone che gli spetta.

Addirittura, alcuni le hanno chiesto di aiutarli a smerciare il metadone all’esterno del carcere.

Lei non si è mai fatta coinvolgere in queste vicende, ma sente il peso particolare di quel compito così complesso.

 

detenuto

Forse anche per questo, si è affezionata ad un detenuto, Vincenzo, che non le ha mai chiesto niente di più che la dose spettante.

Nel corso dei loro incontri Vincenzo le ha raccontato la sua provenienza. Il padre gestisce un ristorante/albergo e, nonostante la tossicodipendenza, sono ancora molto legati. Vincenzo questa volta vuole dimostrare al padre di potercela fare.

Marta

 

Francesca prende a cuore la vicenda umana di Vincenzo e, dal momento che conosce una educatrice all’interno di una comunità di recupero, lo aiuta a svolgere i colloqui di inserimento.

 

 

Alla fine Vincenzo ottiene il provvedimento di inserimento in comunità ed esce dal carcere.

vincenzo.pngAll’atto della comunicazione del formale inserimento in comunità, il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, sia per l’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione, sia avendogli indicato la comunità terapeutica, infine, per averlo accompagnato e sostenuto nei colloqui di inserimento.

Marta

 

Francesca lo ringrazia ma gli spiega che ha fatto solo il suo dovere.

 

 

vincenzo.png

 

Il padre di Vincenzo la saluta lasciandole intendere che il suo ristorante è a sua disposizione e sarebbe assai felice di poter in qualche modo ricambiare quanto fatto da Francesca.


 

Ecco come si forma l’obbligo a ricompensare. Ed ecco svelato il secondo significato della parola MUNUS. Talvolta l’esercizio di una funzione (pubblica) ingenera nell’animo del destinatario un obbligo morale a ricompensare. L’atto amministrativo ovvero la prestazione prestata in ambito pubblico viene vissuta dal destinatario non come la corretta esecuzione di un lavoro peraltro già retribuito attraverso l’imposizione fiscale, ma come un dono che impone una ricompensa. Pertanto, il MUNUS, cioè il credito relazionale, si apre nell’ambito della sfera professionale (pubblica) ma viene esatto nell’ambito della sfera personale.

Il nostro ordinamento non ama tali transazioni, in particolar modo se a porle in essere è un dipendente pubblico e se la RE-MUNER-ATIO è oggetto di una esplicita o implicita richiesta.  La regola che governa questo scenario è l’articolo 4 comma 2, seconda parte, del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici:

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio“.

Come potete notare, in questi casi, quando cioè la richiesta proviene dall’agente pubblico, viene esclusa anche la soglia del modico valore (150 euro), proprio perché qui non si tratta dei doni che APRONO un credito relazionale in ambito personale o professionale. Qui si tratta dei doni che CHIUDONO crediti relazionali e che hanno a che fare con la sfera professionale pubblica, cioè, con il “compiere o l’aver compiuto un atto del proprio ufficio”. Ora capite perché MUNUS significa anche “FUNZIONE”?

Dove è il dilemma? Ovviamente, dal momento che non si ravvede alcun “interesse secondario” di Francesca, cioè, dell’agente pubblico, il rischio di chiusura dell’asimmetria relazionale è basso.

Ma guardate cosa succede se inseriamo un interesse secondario “pompato” da un forte interesse guida: il senso di colpa.

 


Passa circa un anno dagli eventi.

figlio_Francesca.pngFrancesca ha un figlio, Daniele, che ha avuto da una precedente relazione purtroppo interrottasi molto tempo prima. Lo ha tirato su da sola con grandi sacrifici senza mai chiedere niente a nessuno.

Ora Daniele ha 10 anni. E’ l’ultimo anno delle scuole primarie e Francesca vuole regalargli una bellissima festa di compleanno.

Il problema è che non può spendere molto.

MartaCi pensa e ci ripensa a quella festa. Daniele se la meriterebbe. Ogni anno chiede alla madre di poter invitare i suoi amici di scuola e lei è sempre costretta a inventarsi una scusa.

Quest’anno proprio non se la sente. Ripensa alle parole del padre di Vincenzo. Alla fine prende il telefono in mano e lo chiama.

Lo saluta calorosamente e riceve un altrettanto caloroso saluto dal padre. Gli spiega che lo ha chiamato per farsi dare aggiornamenti sul percorso in comunità di Vincenzo.  vincenzo.png

 

 

 


 

Ed ecco manifestarsi il dilemma. Un bel dilemma, si direbbe.

dono_dilemma.jpg

Gli interessi spingono e lo scenario è ideale affinché si manifestino pesanti bias cognitivi, cioè errori di valutazione o ricostruzione parziale di scenari così che l’agente pubblico si potrebbe convincere che la sua condotta non è il alcun modo commendevole e continuare a percepirsi come onesto (cfr. “La disonestà delle persone oneste“), anche se si sta violando una regola di comportamento.

In effetti, la regola del codice di comportamento afferma che solo in presenza di una RICHIESTA dell’agente pubblico si perfeziona tale spiacevole fattispecie. Francesca potrebbe essere portata, nel corso della sua valutazione, a non ritenere che quel comportamento (richiedere un’utilità) sia sbagliato. Del resto è stato lo stesso padre di Vincenzo a proporlo. Oltretutto, se non richiedesse quell’utilità il padre di Vincenzo ci rimarrebbe male. Secondo questo ragionamento, quindi, lei dovrebbe esclusivamente fare attenzione al fatto che l’offerta del padre di Vincenzo non esorbiti i 150 euro, così come stabilisce la prima parte del comma 2  dell’articolo 4 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA:

“Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia”.

Purtroppo si sbaglia. Per come funziona il MUNUS e la RE-MUNER-ATIO, la semplice azione del prendere in mano il telefono e chiamare il padre di Vincenzo perfeziona, attraverso un “comportamento concludente”, la dinamica della RICHIESTA (implicita). Francesca, infatti, sa benissimo (oppure è in grado ragionevolmente di sapere) che il padre di Vincenzo tornerà alla carica con il suo “obbligo morale da spendere”, cioè la remunerazione del credito relazionale che si è aperto con lo svolgimento da parte di Francesca del MUNUS (esercizio della funzione).

Si tratta del momento in cui il credito relazionale diventa “esigibile” anche agli occhi dell’agente pubblico, che sono in questo momento offuscati dalla pressione esercitata dall’interesse-guida, cioè dal senso di colpa che lei vive nei confronti del figlio. 

Possiamo discutere sulla formazione del MUNUS. Fino a che punto l’obbligo sorge in base ad una funzione correttamente svolta? Se osserviamo bene, infatti, Francesca effettua tre diverse azioni che vengono puntualmente percepite dal padre di Vincenzo e che fanno sorgere il suo obbligo a remunerare. Quando il padre di Vincenzo contatta Francesca per testimoniarle il suo senso di gratitudine, fa esplicito riferimento: 

  • all’attenzione ricevuta da Vincenzo durante i difficili giorni della carcerazione,
  • all’indicazione della comunità terapeutica,
  • all’accompagnamento e al sostegno nei colloqui di inserimento.

La funzione (il MUNUS) di Francesca si dovrebbe limitare solo al primo dei punti elencati. L’indicazione della comunità di riferimento è un “orientamento al privato” e non è un comportamento appropriato in sede pubblica, mentre l’accompagnamento e il sostegno è una condotta che, nonostante sia meritevole da un punto di vista etico, non sarebbe opportuna visto che la relazione in ambito professionale dovrebbe sempre rimanere all’interno di limiti certi e non esorbitare proprio perché si rischia di innescare dinamiche ambigue.

Tuttavia, anche se il comportamento di Francesca si limitasse a svolgere esclusivamente il proprio compito, probabilmente il MUNUS (credito relazionale) si formerebbe ugualmente.

E’ qui che dobbiamo passare a discutere dell’aspetto storico-culturale di questa strana ma affascinante dinamica relazionale. In effetti, se ci pensate, il “compimento di un atto del proprio ufficio” può innescare l’obbligo morale a ricompensare in molti altri ambiti del lavoro pubblico. Nella prevenzione della corruzione, ad esempio, facciamo riferimento ad una particolare “area a rischio”, cioè quella dei provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del destinatario“, sia che essi siano:

  • privi di effetti economici diretti ed immediati per il destinatario“,

ma ancor di più se:

  • con effetti economici diretti“.

Nella prima categoria si fa riferimento, ad esempio, alle autorizzazioni o alle concessioni che permettono a soggetti privati o ad operatori economici di svolgere ulteriori attività e quindi di “ampliare” una casa o un’attività con ampliamento anche del business.

Nella seconda categoria si fa riferimento ai contributi economici erogati a persone o organizzazioni che, ovviamente, migliorano il proprio stato economico, ad esempio, riducendo il rischio di povertà oppure permettendo ad associazioni civiche di funzionare e svolgere i propri obiettivi sociali. 

In questi casi, il MUNUS, cioè l’esercizio di una funzione pubblica, per il solo fatto che sia esercitato e senza ulteriori benefici aggiuntivi, genera comunque un vantaggio nei confronti del destinatario, diretto o indiretto. 

La dinamica, come sembra chiaro, si presta ad attivare un’asimmetria relazionale. Il funzionario pubblico è percepito dal destinatario come “colui che può generare un vantaggio“, anche se non fa altro che svolgere correttamente il suo lavoro. L’ordinamento, attraverso l’articolo  4 comma 2 seconda parte, intende scongiurare che il dipendente pubblico ABUSI di tale asimmetria, permettendosi implicitamente o esplicitamente di ottenere un vantaggio, cioè di soddisfare un proprio interesse secondario.

L’origine storica di questa regola è davvero interessante. Ora proveremo a riscriverla cambiando il protagonista e alcuni complementi. Prima la regola che abbiamo nel nostro codice, poi una nostra variazione. 

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato, il DIPENDENTE non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio”.

“In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca PECCATO, il SACERDOTE non chiede, per sé o per altri, DECIME o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per SOMMINISTRARE o per aver SOMMINISTRATO un SACRAMENTO”.

Di cosa stiamo parlando? Di una rivoluzione culturale profondissima avvenuta in Europa nel 16esimo secolo: la riforma luterana.

Il MUNUS sacerdotale generava credito relazionale dal momento che l’ampliamento della “sfera religiosa” del credente cattolico si perfezionava (e si perfeziona ancora) nella somministrazione del sacramento.

La posizione di asimmetria relazionale del sacerdote deriva dal fatto che la Chiesa, come quasi tutte le organizzazioni religiose è detentrice della più profonda “asimmetria informativa” che si sia mai conosciuta, un’informazione che tutti cercano ma che nessun sembra davvero avere: “cosa succede dopo la morte?“. Ebbene, le religioni tendono a risolvere tale asimmetria informativa in cambio di obbedienza e conformità alla morale che esse stesse dettano o esprimono. Il potere informativo si traduce in asimmetria relazionale. Per un credente cattolico del sedicesimo secolo, ad esempio, la somministrazione dell’estrema unzione ad un proprio familiare, rappresentava la certezza, per quell’anima, dell’entrata nel Regno dei Cieli. La vita terrena rappresentava solo una piccola parte del tragitto universale delle anime ed il sacerdote, con la propria intermediazione, poteva scongiurare un destino atroce ed eterno. 

Immaginate che tipo di MUNUS (credito relazionale) offriva tale asimmetria. Lutero si scagliò contro  una pratica, quella della mercificazione delle indulgenze che, quando veniva abusata, mercificava la stessa funzione sacerdotale. La Chiesa protestante tagliò ogni intermediazione tra il credente ed il Divino. Non solo i sacerdoti, ma anche i Santi vennero eliminati. Una profonda e radicata tradizione culturale, non priva di pratiche altrettanto controverse, prese piede in Nord Europa e poi in Nord America. 

Il MUNUS, cioè la funzione (pubblica), viene percepito dal destinatario come MUNUS (dono che impone un obbligo). Si genera un credito relazionale che si scarica nell’ambito della sfera personale. L’agente pubblico che esercita la funzione, in presenza di un interesse secondario, richiede (esige) una RE-MUNER-ATIO, cioè una ricompensa per l’ufficio svolto.

Il meccanismo si perfeziona e dà vita a quello che i latini chiamavano “PRINCIPIO DI RECIPROCITA’“. Un meccanismo che, se va in porto, genera un evento corruttivo.  Se Francesca richiederà di organizzare il compleanno del figlio dal padre di Vincenzo, contribuirà a rafforzare nell’opinione pubblica la percezione che chi opera in quella organizzazione può ottenere intollerabili vantaggi, nuocendo gravemente alla reputazione dell’Ente.  Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa tra la comunità locale per cui sembra essere un atto dovuto il “doversi sdebitare” a seguito dell’esito positivo di una prestazione/procedimento amministrativo. Infine, un interesse privato (secondario) inquina il processo amministrativo pubblico e lo distorce.

In conclusione, l’esito di un procedimento amministrativo o di una prestazione svolta in ambito pubblico (MUNUS) può essere visto dal destinatario come un “dono” (MUNUS) da parte di chi, nei suoi confronti, detiene un potere o è in una posizione di “ASIMMETRIA RELAZIONALE”. 

Nel destinatario sorge l’obbligo ad offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il dipendente. Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo morale a sdebitarsi. E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se l’offerta del dono è successiva all’atto) come remunerazione per un dono che si vuole ricevere o che si è ricevuto dalla “divinità”.

Come vedete tutto questo fa parte di una cultura antichissima. Nell’analisi del contesto esterno potremmo, in effetti, indagare il contesto culturale nel quale un’organizzazione pubblica è immersa. Molti ambiti locali italiani sono immersi in questa tradizione e non solo al Sud d’Italia. Noi siamo, generalmente e con varie eccezioni, dei “contro-riformati“. Torquemada, con la sua oscura presenza, ha ristabilito le vecchie gerarchie (con le relative potentissime asimmetrie).

Purtroppo non riconosciamo subito il rischio che emerge dietro l’asimmetria relazionale che generiamo quando svolgiamo una funzione pubblica, oppure, siamo culturalmente più indulgenti nell’abusare di tale asimmetria o nell’esserne vittime.

Per questo è così importante che la “formazione sulla prevenzione della corruzione” si concentri sui crediti relazionali e sulle transazioni ambigue, che sono, peraltro, assai più interessanti da studiare e da approfondire delle transazioni esplicite, cioè dei patti corruttivi.

Crediamo sia opportuno iniziare ad utilizzare nuove parole nell’anticorruzione: ad esempio, la locuzione “credito relazionale” è di grande impatto esplicativo su molte dinamiche presenti nel lavoro pubblico e che generano rischi di corruzione. Lo studio del MUNUS, nel suo duplice significato, chiarisce enormemente molte dinamiche che spesso osserviamo ma che non siamo in grado di decodificare.

Lo studio del DONO e della sua meravigliosa ambiguità ci spinge a costruire modelli più sofisticati di lettura ed interpretazione del’umano comportamento e di quella feroce guerra interiore che chiamiamo CORRUZIONE

 

 


Per approfondimenti sul DONO e sul divieto di accettazione, consulta anche questo articolo: Il divieto di accettare doni, regali e utilità. Una regola che viene da lontano – (art. 4 Codice di Comportamento PA) 


 

L’immagine che apre l’articolo raffigura i principali fautori della Riforma protestante. In primo piano vediamo i riformatori che discutono le grandi questioni teologiche poste dai loro scritti. Essi provengono da tutta Europa e sono vissuti in periodi diversi: i tedeschi Lutero, Ecolampadio, Melantone, l’alsaziano Bucero, gli svizzeri Zwingli e Bullinger, i francesi Calvino e Teodoro de Beza, lo scozzese Knox, lo slavo Flacco Illirico, gli italiani Vermigli e Zanchi, gli inglesi Wyclif e Perkins, i boemi Hus e Girolamo da Praga. L’immagine è: Il Candeliere, di Carel Allard, seconda metà del XVII secolo.


 

Licenza Creative Commons
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.

 

Escursioni d’autunno: il triste caso di Pivella e Ingamba (tutela del whistleblowing)

Paris_raining_autumn_cityscape_(8252181936)

Quando l’estate finisce ed arrivano le piogge, capita di essere presi dalla nostalgia. E’ successo anche a noi di @spazioetico. Che abbiamo deciso di ritornare sulle tracce di temi che ci sono molto cari: l’accesso civico generalizzato e il whistleblowing. Anche l’autunno può dare buoni frutti! Buona lettura (e non dimenticate l’ombrello!)
1. IL TRISTE CASO DI PIVELLA E INGAMBA.consulente

Paolo Pivella è un giovane ingegnere gestionale che è stato da poco assunto dalla Lemon & Bread, una multinazionale che si occupa di consulenza alle imprese e alla pubblica amministrazione. La Lemon & Bread ha tra i suoi clienti l’Istituto di Ricerca “Nestore Neutrini”, un ente pubblico non economico che promuove progetti interdisciplinari di ricerca scientifica. L’Istituto ha affidato alla Lemon & Bread il servizio di sviluppo e miglioramento del proprio Sistema Qualità, certificato UNI EN ISO 9001:2015.

responsabile progetti di ricerca

Paolo Pivella una mattina si reca presso l’Istituto, per effettuare un audit sulle procedure di gestione del personale. In particolare, viene presa in considerazione la procedura di selezione dei ricercatori coinvolti nei diversi progetti dell’Istituto, con il supporto del Responsabile Scientifico, dott. Sandro Svelto, e della sua giovane borsista, dott.ssa Ines Ingamba.

4b
Sandro Svelto illustra con orgoglio, la procedura di selezione: “Gli scienziati che ambiscono a collaborare con il nostro Istituto si devono iscrivere al nostro Albo Collaboratori, inserendo il proprio curriculum e percorso accademico. Tutti i dati sono caricati in un programma informatico. Quando si rende necessario selezionare dei ricercatori, la mia borsista, la dott. Ines Ingamba, inserisce nel programma una serie di parole-chiave, estraendo una rosa di candidati che viene in seguito sottoposta al vaglio del Comitato Scientifico dell’Istituto. Questo assicura l’efficienza e l’imparzialità del processo di selezione“.

Marta

Tutto sembra perfetto, agli occhi inesperti di Paolo Pivella, ma Ines Ingamba prende la parola e (malauguratamente) smentisce il suo capo: “In realtà il processo non è così efficiente! Se si inseriscono delle parole-chiave troppo generiche, la rosa di candidati da presentare al Comitato Scientifico è troppo ampia, perché al nostro albo è iscritto un gran numero di ricercatori. Per questo motivo, devo rientrare più volte nel programma, inserendo parole chiave sempre più specifiche, fino a quando il numero dei candidati si restringe. Non esistono però procedure che dicano come vanno inserite le parole chiave e il programma non registra il numero degli accessi e i criteri di ricerca utilizzati. Quindi, in teoria, scegliendo le parole chiave “giuste”, potremmo pilotare la ricerca e includere o escludere volutamente alcuni ricercatori“.

consulente

Non capisco” esclama Paolo Pivella “Come è possibile?“. “E’ molto facile! Le faccio un esempio“, continua la dott.ssa Ingamba “Ci sono due professori, che hanno la stessa laurea e hanno percorsi accademici affini. Ma solo uno, nel corso della sua carriera, ha lavorato presso l’Università di Oslo … se io uso “Oslo”come parola-chiave, posso favorire uno dei due professori ed escludere l’altro… Ovviamente “Oslo” potrebbe non essere un criterio di ricerca rilevante, ma nessuno si accorgerà mai che l’ho utilizzato, perché il programma non tiene traccia delle parole-chiave usate per selezionare i profili da sottoporre al Comitato Scientifico!”


rightorwrong

Arrivati a questo punto, possiamo svelarvi il dilemma (non etico, ma cognitivo) sotteso al caso che vi stiamo narrando.
Rispondete a questa semplice domanda: “Paolo Pivella e Ines Ingamba sono due whistleblower?”

Marta

Ines Inganna sta segnalando delle informazioni di cui è venuta a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro. L’assegnazione di incarichi è un processo a rischio di corruzione e lei sta segnalando evidentemente una situazione a rischio. Anche Pivella sta facendo il suo lavoro e segnalerà la criticità nel verbale di audit.

Tuttavia nessuno dei due sta denunciando condotte illecite nell’interesse della pubblica amministrazione. Stanno effettuando un audit del sistema qualità e quindi il loro principale interesse è migliorare la gestione del processo.

Il dilemma è cognitivo. La risposta alla domanda dipenderà dal modo in cui ci rappresentiamo il whistleblower:

  • Se nella nostra testa ciò che caratterizza il whistleblower è la volontà di denunciare degli illeciti, allora risponderemo di no: Pivella e Ingamba non sono dei whistleblower!
  • Se invece nella nostra testa quello che conta (al di là delle intenzioni) è l’oggetto della segnalazione, allora sì: diremo che sono dei whistleblower, anche se nemmeno loro, forse, sanno di esserlo!

Ma vediamo come va a finire la nostra triste storia…


consulente
Paolo Pivella conclude il suo audit e scrive nel verbale che “il processo di selezione dei ricercatori è conforme ai requisiti della norma UNI EN ISO 9001:2015. Tuttavia, per garantire una maggiore tracciabilità del processo, si consiglia di comunicare al Comitato Scientifico, unitamente all’elenco dei candidati, anche le parole-chiave utilizzate per estrarre l’elenco dal programma. E di adottare una istruzione operativa, per gestire la fase di interrogazione ed estrazione dei nominativi dalla banca-dati degli iscritti all’albo dei collaboratori”.4b

Sandro Svelto, quando legge il verbale di audit, si rifiuta di firmarlo. Si rivolge anche al Referente Aziendale per la Qualità, lamentando la scarsa esperienza di Paolo Pivella che, non conoscendo a fondo il funzionamento degli Istituti pubblici di ricerca scientifica, “vorrebbe introdurre procedure che ingesseranno e allungheranno il processo di selezione dei ricercatori, caratterizzato anche dal ricorso all’intuitu personae nella scelta dei candidati!”

La Lemon & Bread, informata dell’accaduto, decide di destinare Paolo Pivella ad un altro tipo di attività: supporto ai processi di foto-riproduzione. Anche i rapporti tra Sandro Svelto e Ines Ingamba, dopo l’accaduto, si deteriorano. Al punto tale che lei, dopo pochi mesi, rinuncia alla borsa di studio e trova lavoro come barista.

Rossiwatching2.jpg

Il responsabile della prevenzione della corruzione dell’Istituto “Nestore Neutrini”, dott. Dario Disparte, non viene informato dell’accaduto, perché il modello organizzativo adottato dall’amministrazione non prevede forme di integrazione o di coordinamento tra Sistema Qualità e Sistema Anticorruzione.


 

2. L’EMERSIONE DEL WHISTLEBLOWER.

Lo ammettiamo… il finale del nostro caso non è molto esaltante! Non ci sono manette che brillano al sole, agenti sotto copertura che colgono in flagrante il dott. Sandro Svelto, mentre intasca una mazzetta dal professore di Oslo… Niente di tutto questo! Molto più semplicemente, Paolo Pivella e Ines Ingamba hanno fatto una segnalazione, ma il RPCT non ne viene messo a conoscenza e i due soggetti vengono allontanati dall’organizzazione, perché tale segnalazione è stata fatta nell’ambito di un audit del Sistema Qualità (che non dialoga col Sistema Anticorruzione).

avvocato

I Whistleblower in realtà non esistono! Il Whistleblowing è una costruzione giuridica, che serve ad affrontare un paradosso che oggi appare insanabile: chi denuncia gli illeciti di una organizzazione viene di solito punito dall’organizzazione, anche se agisce nell’interesse dei cittadini o dei soci. Per proteggere questi segnalanti, si introducono normative che, sulla base di criteri ben determinati, fanno emergere il Whistleblower, cioè un segnalante che ha dei diritti particolari: diritto alla riservatezza e diritto a non essere demansionato, trasferito o licenziato a causa della segnalazione.

Ma i criteri di emersione del Whistleblower, lo abbiamo già detto, non possono fare riferimento in modo esclusivo alle intenzioni del segnalante, o dalle modalità con cui è fatta la segnalazione (segnalazione interna, esterna o divulgazione). E’ necessario concentrarsi soprattutto sul contenuto della segnalazione (dimensione oggettiva) e consentire al Responsabile della Prevenzione della Corruzione di venire a conoscenza di segnalazioni che transitano su canali diversi da quelli riservati, messi a disposizione dall’amministrazione.

 

3. LA “STANDARDIZZAZIONE” DEL WHISTLEBLOWER.

Standardizzazione è una parola che suona malissimo, quasi impronunciabile, specialmente quando si parla di Whistleblowing. Ogni segnalante segue un proprio percorso personale (a volte costellato di dilemmi etici), che lo conduce a “soffiare il fischietto” (blow the whistle): qualcuno è mosso dalla consapevolezza che i suoi valori sono ormai incompatibili con le scelte dell’organizzazione; qualcuno vuole difendere l’integrità della propria amministrazione. Qualcuno, più semplicemente, sta facendo il proprio lavoro e trova naturale segnalare delle anomalie.
Sono le organizzazioni che dovrebbero adattarsi ai whistleblower e non viceversa.

Uno standard è un modello di riferimento al quale ci si deve uniformare. Le organizzazioni, naturalmente, cercano di standardizzare i propri processi, per governare gli eventi. Ma governando il whistleblowing si rischia di addomesticarlo, di ricondurlo a logiche aziendali, laddove il segnalante è invece colui che rompe le logiche dell’organizzazione e segnala la necessità di rivedere le politiche, modificare i rapporti di forza tra gli interessi, perseguire gli illeciti.

La Legge n. 179/2017 (Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità’ di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato) ha indubbiamente riconosciuto ai segnalanti maggiori diritti e maggiori tutele. Ma ha anche ceduto alla tentazione di normalizzare il whistleblowing soprattutto nelle società private. La legge infatti si limita ad introdurre nelle società (ma solo in quelle che possiedono un Modello 231) l’obbligo di dotarsi di procedure e canali di segnalazione informatici riservati. Nessun riferimento alla necessità di formare il personale o di accompagnare il whistleblower nel suo percorso, prima e dopo la segnalazione.

Tutelare i segnalanti è importante. Ma è altrettanto importante che le organizzazioni sviluppino dei sistemi di gestione del rischio in grado di intercettare le condotte illecite, senza scaricare sui dipendenti la responsabilità di identificare anomalie o comportamenti illeciti.

La prevenzione è un obiettivo organizzativo: evitare che si verifichi un evento illecito che ancora non c’è, è una attività complessa. Essa necessita, per essere anche solo avviata, di politiche, analisi, risorse, competenze responsabilità e controlli. “Addomesticare” il rischio è un problema organizzativo. Segnalare un illecito, una volta che si è verificato, non è un problema organizzativo. E’ un problema etico. E i valori non possono essere addomesticati. Possono solo essere coltivati.


 

 

P.S. Questo post è collegato al seguente:

…dove illustriamo due sentenze (una del T.A.R., l’altra della Cassazione) che hanno stabilito che, in materia di Whistleblowing, “l’abito fa il monaco”: non conta tanto il contenuto della segnalazione, ma l’atteggiamento o l’intenzione del segnalante, in due parole la sua DIMENSIONE SOGGETTIVA. Indagare l’anima del segnalante potrebbe non essere facile e non essere nemmeno in linea con le (future) direttive europee.

 

Licenza Creative Commons
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.

Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni

brancaleone_3

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico,

avete avuto la possibilità, nel corso dell’estate 2018, di ricevere da noi numerose informazioni e di ascoltare le nostre opinioni su cosa è la corruzione e come si combatte, ma è tempo di sistematizzare in maniera un po’ più concettuale tutti i nostri discorsi.

La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Questo post, tra le altre cose, si collega al precedente: “Le città improbabili (2): Asinaria” che, in maniera evocativa, pone la questione dell’efficacia (annunciata) del nuovo provvedimento e della rappresentazione del fenomeno corruttivo di questi ultimi giorni da parte di esponenti del governo che non sembra, almeno per noi di @spazioetico, particolarmente aderente alla realtà.

 

1. L’anticorruzione funziona?

Dunque, la QUESTIONE, da cui si dovrebbe SEMPRE partire è: le politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione funzionano?

Se ci limitiamo a consultare i dati e le informazioni disponibili a livello internazionale la risposta sembra essere piuttosto chiara: NO.

Nell’ottobre 2014, Johnsøn, Taxell & Zaum, in una ricerca pubblicata su U4.no dal titolo “Mapping evidence gaps in anti-corruption Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors’ actions and approaches to reducing corruption“, scrivono che in un numero irrilevante di casi le politiche di contrasto alla corruzione messe in campo dagli Stati hanno avuto successo. Sembra che, nonostante siano state adottate convenzioni internazionali, normative nazionali e tutta una serie di misure, i numeri siano piuttosto sconfortanti.

Seconda domanda. Perché non funzionano?

La risposta sembra risiedere nel fatto che le politiche si basano su teorie che spiegano solo parzialmente il fenomeno corruttivo. Esse, infatti, sono state costruite, a volte inconsapevolmente come in Italia, esclusivamente sulla base della teoria Principale-Agente.

Tale teoria, che assume il rapporto Principale-Agente come esplicativo del fenomeno corruttivo, enfatizza il ruolo degli individui nella scelta di quale condotta operare nella circostanza in cui esiste un vincolo di rappresentanza.

In maniera molto semplificata, potremmo dire che il rapporto esprime un certo grado di asimmetria informativa, nel senso che il Principale, che in ambito pubblico viene identificato nella leadership (di un governo o di un’amministrazione locale), non è in grado di verificare che l’Agente (il “burocrate” funzionario pubblico) persegua esclusivamente gli interessi del Principale stesso (che chiameremo “primari”). L’Agente potrebbe avere anche interessi propri (che chiameremo “secondari”) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi primari del Principale. E’ il modello che spiega, in maniera davvero illuminante, il cosiddetto “conflitto di interessi“, argomento che noi di @spazioetico abbiamo approfondito con numerosi articoli e Paper, molti dei quali disponibili nel nostro spazio RISORSE.

L’Agente potrebbe promuovere i propri interessi secondari, nel caso tale asimmetria informativa fosse talmente ampia da fargli ritenere che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato (lack of accountability). In questo caso (azzardo morale) si passa da una situazione di conflitto di interessi ad un comportamento corruttivo. La scelta dell’Agente si caratterizza per essere del tutto “razionale“, operata sulla massimizzazione dei vantaggi e la minimizzazione dei rischi.

L’Agente, dunque, ha un proprio “spazio di manovra” o di “discrezionalità” che lo può condurre ad operare, per l’appunto, un azzardo morale. Seguendo questa costruzione teorica un intervento che mira al contrasto del fenomeno corruttivo promuove la riduzione di tale asimmetria informativa attraverso forme di controllo o di trasparenza (se operiamo nel campo della prevenzione) e forme di disincentivazione quali, ad esempio, la recrudescenza delle sanzioni penali (se operiamo nel campo della repressione). E’ proprio quello a cui stiamo assistendo con il nuovo DDL, limitatamente all’ambito repressivo: l’agente sotto copertura serve principalmente a ridurre l’asimmetria informativa in capo al Principale, mentre il DASPO è un classico meccanismo di (presunta) disincentivazione attraverso l’esclusione “a vita” dall’ambito pubblico di coloro che si macchiano dei reati contro la pubblica amministrazione.

La teoria Principale-Agente, almeno nella sua formulazione originaria, ha il pregio di descrivere in maniera assai puntuale i meccanismi corruttivi di base. Infatti, noi la utilizziamo ampiamente negli incontri di formazione, facendoci guidare dai nostri casi. Tuttavia rivela anche diversi limiti.

PRIMO PROBLEMA. Sta nel fatto che il rapporto di agenzia, almeno in ambito pubblico, non è solo quello tra il Principale/leadership politica e Agente/burocrate/funzionario pubblico. Noi di @spazioetico abbiamo identificato almeno tre diverse relazioni di agenzia (che vedremo tra poco), e cinque diverse tipologie di “asimmetrie”, con annesse diverse soluzioni applicabili.

SECONDO PROBLEMA. La teoria Principale-Agente non prende in considerazione le diverse “facce” della corruzione. In un recente post abbiamo illustrato almeno tre volti del fenomeno corruttivo:

  • Corruzione spicciola: agisce sfruttando l’asimmetria informativa tra Agente pubblico (burocrate/funzionario) e Destinatario (utente dei servizi). Vive ai margini dei processi organizzativi e può essere contrastata attraverso controlli esterni e meccanismi di disincentivazione. Assai più efficaci sembrano essere gli interventi di prevenzione e di riaffermazione dell’interesse primario attraverso strumenti educativi e culturali, nonché di selezione dell’agente pubblico. Efficace sembra essere anche la misura del Whistleblowing. Ovviamente, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione amministrativa: si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Anche questa tipologia di corruzione può essere contrastata attraverso la riduzione dell’asimmetria informativa del Principale e attraverso strumenti educativi, nonché attraverso le segnalazioni. Anche in questo caso, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione sistemica: non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.

Nella corruzione sistemica, le soluzioni che vengono adottate seguendo la teoria Principale-Agente e, cioè, il controllo esterno, la trasparenza e i meccanismi di disincentivazione rischiano di non funzionare, o di non avere gli effetti sperati, perché il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente.

Numerosi esempi possono essere portati ad esempio, tuttavia il caso dello scandalo delle Convenzioni autostradali che è nato dal crollo del ponte Morandi è assai emblematico e, purtroppo, attuale. Come abbiamo provato a spiegare più approfonditamente in un post “La resa dello Stato controllore“, il Principale (leadership di governo nazionale) per molto tempo è sembrato piuttosto disinteressato ad operare un controllo sui concessionari tanto che il Ministro dell’attuale governo è arrivato a formulare la seguente ipotesi: “Ho l’impressione che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

 

2. La teoria dell’azione collettiva

Per superare questa impasse è stata, nel tempo, costruita una seconda “teoria” utile a spiegare la complessità del fenomeno corruttivo e che viene chiamata “teoria dell’azione collettiva” (collective action theory). La corruzione, secondo questa teoria, sarebbe un problema che riguarda non la razionalità di un singolo individuo, come nella teoria Principale-Agente. Bensì riguarda il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

Dunque il comportamento degli individui, in questa lettura, è profondamente influenzato dal gruppo e dalle percezioni. Se fondessimo le due teorie, diremmo che il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente, perché la sua percezione che si basa sulle particolari relazioni che si instaurano all’interno del suo gruppo di riferimento gli fa ritenere che sia più conveniente adottare tale comportamento.

Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una incorretta categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo sterminato di approfondimento. In una presentazione  di qualche anno fa isolammo addirittura dieci esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte pubbliche“. Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“. Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Un secondo importante corollario della teoria dell’azione collettiva è che la corruzione è un sistema che garantisce “esternalità positive“. Spesso questo viene dimenticato dai legislatori e determina il boicottaggio delle misure di contrasto e di prevenzione. Nel post “Il lato B della corruzione” ne abbiamo parlato: “La corruzione tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo“.

Perciò adottare soluzioni che stressano il “controllo” sugli Agenti da parte del Principale genera certamente maggiori ostacoli al candidato corruttore ma rischia di disincentivare tutti gli Agenti, anche quelli onesti, nell’assumere decisioni dal momento che si troveranno ad avere un contesto particolarmente ostico (esternalità negative).

Inoltre, se si è inconsapevoli di queste dinamiche, si rischia di cadere nella palese contraddizione evidenziata nel post “Le città improbabili (2): Asinaria“, per cui, da una parte, si enfatizza che la corruzione verrà spazzata via, dall’altra si adottano decisioni, come quelle sulla fornitura dei Taser, in cui il Principale/leadership politica sembra inviare un messaggio divergente in merito alla reale volontà di contrastare prassi che generano evidenti rischi corruttivi. Messaggio, peraltro, coerente con altre condotte del Principale che vengono osservate e interpretate dagli Agenti, come, ad esempio, il rinvio nell’assumere decisioni sulla questione della prescrizione, oppure sulla questione della risoluzione del problema della giustizia, ecc…

Altro indizio che fa sorgere più di qualche dubbio sulle vere intenzioni del Principale è che, come abbiamo evidenziato nel post DDL anticorruzione: amministrazioni sempre più sole nella prevenzione, “la corruzione è l’unico rischio che si deve prevenire “a costo zero” e senza il supporto di professionisti esterni. Le amministrazioni pubbliche possono affidare esternamente il ruolo di DPO e l’attività di valutazione del rischio per la privacy. E possono affidarsi a degli esperti, per elaborare i propri DVR (documenti di valutazione dei rischi per la salute dei lavoratori). Invece, quando bisogna elaborare un PTPC e prevenire la corruzione (che danneggia la collettività) le amministrazioni devono improvvisarsi esperte in analisi dei processi e gestione del rischio. Cioè fare quello che non sanno fare”.

La domanda finale che ci si dovrebbe porre è, dunque, la seguente: “Esiste una REALE determinazione della leadership politica di combattere la corruzione?

Per “reale” facciamo riferimento non solo agli annunci roboanti, ma anche alle informazioni simboliche che ricaviamo dai comportamenti dei leader politici.

brancaleone

Brancaleone: “Pronti alla pugna miei prodi?”, rivolto ad un esercito di Responsabili della prevenzione della corruzione

 

3. Interpretazioni e soluzioni secondo @spazioetico

@spazioetico ha compiuto un percorso piuttosto originale rispetto a queste teorie. Abbiamo sviluppato, partendo dalla teoria Principale-Agente, una lettura più dinamica, collegandola con i concetti di “asimmetria” e di “conflitto di interessi”. In questo modo abbiamo constatato come non esista un solo rapporto di agenzia in ambito pubblico, bensì addirittura tre: 

  1. Il rapporto che si instaura tra i cittadini e lo Stato, delegato dai cittadini a curare una serie di interessi collettivi (con il voto i cittadini delegano i Politici, mentre con il pagamento delle tasse e dei tributi i cittadini investono risorse per far funzionare la Pubblica Amministrazione);
  2. Il rapporto che si instaura tra lo Stato (Politica e Pubblica Amministrazione) e i dipendenti pubblici selezionati per gestire processi ed erogare servizi;
  3. il rapporto che si instaura tra gli agenti pubblici e i privati delegati  a sostituirsi a loro nella assunzione di decisioni.

I primi due rapporti di agenzia sono necessari al funzionamento di uno Stato democratico. Il terzo, invece, (come vedremo) è anomalo e pericoloso e non dovrebbe mai avere avere luogo.

Invece, le asimmetrie sono cinque.

a) ASIMMETRIA PRINCIPALE-AGENTE. Noi la chiamiamo “asimmetria primaria” o, anche, del “PRINCIPALE CIECO”. Esiste un gap informativo tra il Principale (leadership politica di un governo o di un’amministrazione) e i propri agenti (burocrati/dipendenti pubblici o chiunque sia incaricato di svolgere un’attività in nome e per conto del Principale). Il Principale promuove l’interesse primario attraverso l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’agente si attenga alle sue istruzioni. Il Principale, cioè, non è in grado di sapere se l’agente svolge il suo compito promuovendo esclusivamente interessi primari oppure se l’agente sta promuovendo propri interessi secondari (convergenti o in conflitto con gli interessi primari).

ai_1a.jpg
E’ l’asimmetria informativa che può solo essere ridotta, ma mai del tutto esclusa. Se ci pensate, per azzerare tale asimmetria informativa il Principale dovrebbe sostituirsi all’Agente o sovrapporsi ad esso. Ma questo non è possibile, per la particolare “natura” del Principale pubblico che non può funzionare in assenza di agenti.

Una soluzione semplice (o semplicistica) di riduzione dell’asimmetria informativa potrebbe essere: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari dell’agente“.

AI_1b
Il quale (agente), ovviamente, potrebbe non essere intenzionato a rivelarli oppure potrebbe non essere consapevole del rischio che corre nel non rivelarli, oppure, infine, potrebbe non essere consapevole di averli. Tutte queste circostanze sono presente negli eventi corruttivi con la differenza che mentre nella prima ci troviamo di fronte ad una “persona disonesta”, nella seconda e nella terza siamo di fronte ad una persona “onesta” ma inconsapevole o incompetente.

AI_2a

Ebbene, la soluzione ampiamente utilizzata dalle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione basate sulla teoria Principale-Agente non fanno altro che imporre agli Agenti, attraverso un controllo esterno (norme, procedure, regolamenti, ecc…) di rivelare i propri conflitti di interessi prima che essi possano essere messi nella condizione di interferire, attraverso procedure di emersione (trasparenza). Inoltre, se gli interessi secondari effettivamente inquinano l’azione amministrativa, circostanza in cui si passa dalla situazione di conflitto di interessi al comportamento corruttivo, si adottano, dapprima, soluzioni investigative che permettano al Principale di riacquistare la vista (agente sotto copertura) e, successivamente, soluzioni di disincentivazione attraverso provvedimenti sanzionatori (DASPO ai corrotti).

PROBLEMA. La dinamica degli interessi in conflitto, tuttavia, è ben più complessa di quella che abbiamo rappresentato. Purtroppo, a volte, osserviamo che vanno in conflitto anche gli interessi primari. Nella letteratura internazionale si utilizza la locuzione “principled/principal”, cioè, il principale/principato, che sta a significare che la teoria funziona a condizione che il Principale sia effettivamente esso stesso allineato all’interesse primario. Cosa alquanto poco improbabile, ad esempio, in un contesto di corruzione sistemica, laddove gli interessi primari vengono deformati o convergono con interessi secondari per generare interferenze sulla percezione stessa degli agenti in merito al risultato da perseguire o all’obiettivo da raggiungere.

SOLUZIONI. Perciò, la soluzione si arricchisce di un elemento: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari degli agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari (Principled/principalization)“.

Gli interessi primari sono mediati dalla componente politica ed è una ulteriore conferma di quanto sia anacronistico e grottesco il fatto che tale componente non si senta (o non venga) coinvolta nella strategia anticorruzione. Inoltre, la manutenzione degli interessi primari è un compito che deve essere affidato alle leadership. Per questo la qualità della funzione dirigenziale è, di per sé, un meccanismo di prevenzione della corruzione. La dirigenza dovrebbe essere selezionata non sulla base della fedeltà, ma sulla base della qualità della leadership etica (il concetto di leadership etica è ormai abbastanza consolidato e ne abbiamo parlato tanto qui su @spazioetico).

b) ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. E’ tale l’asimmetria che si genera tra il Principale-delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) ed il Principale-delegante (comunità locale/nazionale). Il Principale delegante non è in grado di sapere come il Principale delegato ed i propri agenti stiano svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale delegato e l’agente stanno promuovendo esclusivamente gli interessi del Principale delegante o se, invece, promuovono interessi secondari (privati o pubblici).

Per comprendere l’importanza di questo elemento occorre comprendere la natura del Principale che, in ambito pubblico, è “diffusa”.

AI_3a

L’organizzazione pubblica rappresenta un Principale-delegato, mentre la comunità nazionale/locale è nella funzione di delegare funzioni ed operare un controllo al fine di chiedere conto dell’operato (accountability). Tale rendiconto” viene operato attraverso il voto, oppure con attività di “monitoraggio civico” o, infine, con attività di informazione attraverso i media. La funzione di controllo fa emergere una particolare “qualità” delle comunità locali, per cui riteniamo sia utile inserire l’aggettivo “monitorante”, anche perché così abbiamo imparato a chiamarle grazie all’impegno di Libera e della Scuola Common a cui abbiamo avuto l’onore di partecipare.

La generazione di neo-pseudo interessi primari o di interessi primari strumentali o artefatti può dipendere da una comunità locale distratta, inconsapevole, manipolata. Ad esempio, il caso del “problema migranti” in Italia che è percepito e vissuto come emergenza nazionale (interesse primario) ma che, a detta di molti, non è assolutamente paragonabile in termini di pericolosità sociale ad altri fenomeni (la corruzione?).

SOLUZIONI. Ora la nostra soluzione si arricchisce di nuovi elementi e di una particolare “profondità”: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) e dei suoi agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

Come avete visto, abbiamo sostituito la locuzione “è sufficiente” con “è necessario“. Comincia, infatti, ad essere tutto un po’ più complesso.

c) ASIMMETRIA AGENTE-DESTINATARIO (o “asimmetria secondaria“). Questa importante asimmetria informativa riguarda il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa.

Non si tratta di un vero e proprio rapporto di agenzia. E’ la relazione tra un Agente (burocrate/funzionario pubblico/operatore pubblico) e un portatore di interessi (Destinatario). @spazioetico ha dimostrato come spesso, erroneamente, si considera il destinatario un vero e proprio Principale, ma non è così. Nel post La libera professione intramuraria (ALPI) ambulatoriale. Analisi tridimensionale del processo attraverso il caso del dottor Nellemura abbiamo approfondito questo aspetto, che tra l’altro, genera errori di valutazione (bias cognitivi) sia nell’agente che ne destinatario. Nel post “Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto (ma competente) lo abbiamo spiegato chiaramente a proposito di un caso di corruzione di un operatore pubblico della sanità: “Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni“.

Questa asimmetria informativa è presente in tutte le tipologie di corruzione, ma in maniera particolare nella corruzione spicciola. Si determina in virtù del fatto che il destinatario dell’azione amministrativa (utente, paziente, ecc…) percepisce l’agente pubblico come colui che «possiede un’informazione rilevante».

ai_4a.jpg

Il destinatario percepisce l’agente come titolare di una informazione e non è in grado di verificare se l’agente sta agendo nell’esclusivo interesse primario o se sta promuovendo interessi secondari. La stessa dinamica si verifica anche in quei casi in cui il destinatario percepisce l’agente pubblico come colui che possiede un’informazione e che tramite quell’informazione si potrà garantire un vantaggio.

In una recente interlocuzione con la dottoressa Penny Milner-Smyth fondatrice di Ethicalways, organizzazione sudafricana che promuove l’integrità sui luoghi di lavoro, è stato divertente far notare come noi italiani possediamo una espressione popolare che è assai rappresentativa di questa asimmetria informativa: “avere Santi in Paradiso“. Quando ho provato a tradurlo in inglese (to have Saints in Heaven) la nostra collega sudafricana sembrava molto divertita ed interessata.

Questa asimmetria si nutre del fatto che anche il destinatario dell’azione amministrativa può avere interessi secondari che potrebbero convergere con gli interessi secondari dell’Agente ed entrare in conflitto con gli interessi primari.

SOLUZIONI. Siamo ora in grado di aggiornare la nostra soluzione: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

d) ASIMMETRIA DESTINATARIO-AGENTE (o “Asimmetria del FREE-RIDER“). Il quarto tipo di asimmetria informativa riguarda ancora il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa. Ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il destinatario dell’azione amministrativa (cittadino, contribuente, operatore economico) ad essere in una condizione di vantaggio informativo.

Questo tipo di asimmetria inversa è tipica delle società democratiche, in cui lo Stato non può violare la privacy dei cittadini e delle persone giuridiche. In linea di massima, i cittadini di uno stato democratico sono liberi di usare nel modo che ritengono più conveniente le proprie risorse economiche e le loro proprietà. E sono liberi di avviare e gestire attività di impresa, definendo liberamente obiettivi e strategie. Tuttavia,i cittadini potrebbero abusare della propria libertà e commettere azzardi morali che danneggiano la comunità: potrebbero evadere le tasse, avviare attività criminali o danneggiare il territorio e l’ambiente. Le verifiche fiscali, le autorizzazioni e i controlli ambientali, annonari, edilizi e sulle imprese servono proprio per ridurre questo tipo di asimmetria informativa, che non dipende (come quelle viste precedentemente) da una delega, essendo, piuttosto, un limite alla delega, che non può essere totale: esiste una sfera privata, che appartiene ai cittadini e che non può essere violata dallo Stato e dagli agenti pubblici.

Perché asimmetria del free-rider? Per dare merito a Mancur Olson che nel 1965 scrisse un libro fondamentale per la teoria dell’azione collettiva: The Logic of Collective Action. Il free-rider si potrebbe tradurre in italiano con “cavallo pazzo” ed è quel soggetto che, all’interno di una collettività, non contribuisce alla costruzione di beni collettivi attraverso il contributo fiscale o la cura dell’ambiente o altro, ma comunque può usufruire di tali beni in quanto essi hanno la caratteristica di essere “non excludable“, cioè non si può escludere nessuno dal beneficiarne. Alcuni di questi beni collettivi, inoltre, potrebbero essere “rivalrous“, cioè,  l’uso del bene da parte di una persona potrebbe ridurre la disponibilità del bene stesso per altri. Il free-rider è colui che non contribuisce alla costruzione del bene collettivo ma ne usufruisce (perché non-excludable) riducendone la disponibilità a svantaggio di tutti gli altri. Olson affermava che, in tutti i casi in cui un individuo non può essere escluso dal godere dei benefici dell’azione collettiva, l’incentivo a contribuire alla produzione di quel vantaggio collettivo si riduce.

L’asimmetria informativa consiste nel fatto che il destinatario-free-rider confida nella impossibilità o parziale o totale da parte dell’Agente di sapere se sta contribuendo o meno alla produzione e conservazione dei beni collettivi, schermandosi dietro alla tutela di interessi privati (privacy, interessi economici e commerciali di un’organizzazione, ecc…).

e) ASIMMETRIA DA CARENZA OPERATIVA. L’ultima asimmetria che abbiamo identificato è una degenerazione dell’asimmetria inversa del free-rider. La carenza operativa è una asimmetria patologica, che si determina quando l’agente pubblico si trova in una condizione di fragilità. Questo può essere causato da incapacità/inconsapevolezza dell’agente, da esiguità di risorse, da cattiva organizzazione o dall’interferenza di interessi secondari.

Prendendo atto della propria fragilità, l’agente pubblico si affida, anche informalmente, ad un intermediario privato. In pratica “restituisce le deleghe” ai cittadini di cui dovrebbe curare gli interessi, generando un rapporto di agenzia inverso, con soggetti privati che possono essere mossi da potenti interessi secondari.

ai_5a.jpg

Un esempio lampante di questa asimmetria la troviamo in un altro recente fatto di cronaca, la vicenda della costruzione del nuovo stadio della Roma. Ce ne siamo occupati ampiamente in un post su @spazioetico, nel quale abbiamo provato ad illustrare la dinamica che ha generato l’asimmetria informativa. In questa vicenda ancora tutta da decifrare, la componente politica dell’amministrazione capitolina, in un contesto di generale opacità e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato (alias Mr. Wolf) per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive.

Anche la vicenda del crollo del ponte autostradale Morandi mostra le stesse dinamiche. Nel post “La resa dello Stato controllore“, infatti, abbiamo illustrato come l’agente pubblico (in questo caso l’ufficio che doveva vigilare sulle concessionarie autostradali), si fosse trovato in carenza operativa: “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. Tale carenza operativa ha generato e ampliato una profondissima asimmetria informativa in capo all’agente.

La riduzione di questa asimmetria informativa dipende da molte cose. Ci rientra la gestione della qualità dei processi organizzativi, ovviamente, ma anche le scelte “politiche” di affidare incarichi formali o informali a persone selezionate secondo opinabili criteri di fedeltà e di prossimità relazionale. Non c’è una situazione migliore in cui però si possa dire, in seguito: “chi è causa del suo mal pianga se stesso“.

SOLUZIONI. Aggiorniamo la nostra soluzione: “è cruciale che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari, attraverso condotte predeterminate e trasparenti che assicurino la qualità ed integrità dei processi organizzativi“.

Come avete potuto notare, abbiamo sostituito la parola “necessario” con la parola “cruciale“, per fornire maggiore enfasi a quest’ultima asimmetria informativa.

 

4. Il triangolo delle asimmetrie

Tutte le asimmetrie fin qui analizzate possono essere rappresentate (e memorizzate) come i lati di un triangolo che ha 3 vertici:

  1. Politici e organizzazioni pubbliche
  2. Dipendenti pubblici
  3. Elettori, contribuenti, utenti, operatori economici

asimmetrieL’Asimmetria Primaria (Principale/Agente) si genera perché Politici e Organizzazioni pubbliche delegano ai dipendenti pubblici la cura dei propri interessi. Tuttavia, gli interessi dei Politici e delle Organizzazioni pubbliche derivano (almeno in parte) dalla delega ricevuta dai cittadini, nella loro funzione di elettori (che scelgono i Politici) e di contribuenti (che finanziano con le tasse le Organizzazioni Pubbliche). Una delega senza la quale non esisterebbe lo Stato e non starebbe in piedi una Democrazia, ma che genera, a sua volta, l’Asimmetria tra Principale delegato e Principale delegante. Questa doppia delega assegna ai dipendenti pubblici un grande potere: il potere della burocrazia, che è alla base dell’Asimmetria Secondaria, che non è informativa, ma relazionale. L’Asimmetria Secondaria compensa l’Asimmetria Inversa del free-rider (che invece è informativa, ma non viene generata da una cessione di potere).

E’ importante che il potere delegato dai cittadini non venga restituito: se questo accade (come abbiamo visto) si genera un rapporto di agenzia inverso tra agenti pubblici e soggetti privati, che è alla base dell’Asimmetria da carenza operativa.

Le diverse asimmetrie sono associate a diversi tipi di corruzione:

asimmetrie e corruzione

L’Asimmetria Primaria è associata alla corruzione spicciola, che necessita, per avere luogo, di un azzardo morale da parte dell’agente pubblico. E’ anche associata alla corruzione amministrativa, che invece può anche essere determinata da una convergenza di interessi tra Principale agente (per esempio tra gli interessi della politica e gli interessi degli uffici). Lo abbiamo mostrato nel post “Il Comune più videosorvegliato d’Italia“, che racconta (sotto forma di fumetto) la vicenda reale di un Comune in cui tutte le parti in gioco (cittadini,politici e comandante della polizia locale) in nome dell’interesse primario alla sicurezza hanno violato sistematicamente le norme di rotazione dei contratti, creando un pericoloso monopolio a favore di un operatore economico. Anche l’Asimmetria Secondaria genera corruzione spicciola, che si trova quindi ad occupare due dei tre lati del triangolo delle asimmetrie.

La corruzione spicciola è la più facile da identificare, perché è la più semplice. Quando deriva dall’Asimmetria Primaria, assume le sembianze del funzionario pubblico che favorisce gli interessi di un privato, all’insaputa del suo Ente. Invece, quando deriva dall’Asimmetria Secondaria, ha il volto del funzionario che abusa del suo potere, oppure il volto dell’imprenditore che ricorre alla corruzione per ridurre le asimmetrie e “oliare il sistema”. Forse questo spiega perché la corruzione spicciola a volte viene percepita come la più pericolosa. Invece esiste un altro tipo di corruzione, ben più letale, che, pur occupando due lati del triangolo delle asimmetrie, sembra essere invisibile ai più: quella sistemica.

La corruzione sistemica è un meccanismo di regolazione dei rapporti tra settore pubblico e settore privato, che non si manifesta solo nei contesti in cui emergono asimmetrie da carenza operativa (e in cui l’agire pubblico viene illecitamente privatizzato), ma che può anche modificare le logiche di selezione dei politici e di funzionamento delle organizzazioni pubbliche.

 

5. Conclusioni

L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione: la L. 190/2012 (e i decreti che l’hanno attuata) si concentra esclusivamente sulla corruzione amministrativa, con un numero eccessivo di adempimenti e di controlli formali sull’operato dei dipendenti pubblici e una scarsa attenzione per la gestione dei fattori di rischio. La corruzione sistemica, invece, non viene in alcun modo presa in considerazione dalla normativa. 

Il primo passo da fare è prendere atto della complessità del “FENOMENO CORRUTTIVO“. Non un’accozzaglia di delinquenti come spesso viene descritta la corruzione, ma individui che razionalmente o perché influenzati da dinamiche di gruppo o percezioni, assumono decisioni che pregiudicano i beni collettivi. 

Spesso sentiamo parlare da parte di politici, esperti ed opinionisti, di “operare sul piano culturale“, senza poi indicare in cosa consiste effettivamente questo piano culturale. Per noi di @spazioetico il piano culturale corrisponde alla consapevolezza delle dinamiche, organizzative, economiche ed etiche che permettono all’evento corruttivo di prendere forma. Su tali consapevolezze si possono costruire politiche anticorruzione serie ed integrate, che aggrediscano i diversi livelli e che abbiano la legittima aspettativa di ridurre l’impatto di un fenomeno che difficilmente potrà essere spazzato via del tutto.

C’è ancora molto lavoro da fare. E potremo dire di avere fatto qualche progresso solo quando queste parole di Italo Calvino, scritte nel 1980 (cioè 38 anni fa e ben 12 anni prima dell’inchiesta “Mani Pulite”) non ci sembreranno più tremendamente attuali:

Italo-Calvino“C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, ne’ che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente, cioè chiedendoli a chi li aveva in cambio di favori illeciti. Ossia, chi poteva dar soldi in cambio di favori, in genere già aveva fatto questi soldi mediante favori ottenuti in precedenza; per cui ne risultava un sistema economico in qualche modo circolare e non privo di una sua armonia. Nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale interna ciò che era fatto nell’interesse del gruppo era lecito, anzi benemerito, in quanto ogni gruppo identificava il proprio potere col bene comune.
[…] Di tanto in tanto, quando meno ce lo si aspettava, un tribunale decideva di applicare le leggi, provocando piccoli terremoti in qualche centro di potere e anche arresti di persone che avevano avuto fino ad allora le loro ragioni per considerarsi impunibili. In quei casi il sentimento dominante, anziché’ di soddisfazione per la rivincita della giustizia, era il sospetto che si trattasse di un regolamento di conti di un centro di potere contro un altro centro di potere. Così che era difficile stabilire se le leggi fossero usabili ormai soltanto come armi tattiche e strategiche nelle guerre tra interessi illeciti oppure se i tribunali per legittimare i loro compiti istituzionali dovessero accreditare l’idea che anche loro erano dei centri di potere e di interessi illeciti come tutti gli altri[ […]” (*)

(*) Italo Calvino, “Apologo dell’onestà nel paese dei corrotti”, La Repubblica, 15 marzo 1980. 

 

Licenza Creative Commons
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale 4.0 Internazionale.

Per scaricare l’articolo in formato pdf, cliccare qui.

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: