SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Dialogo sulla valutazione del rischio di corruzione. Dai “fattori di rischio” ai “PATTERN CORRUTTIVI”

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(scaricare l’articolo in pdf qui: https://www.researchgate.net/publication/338140182_Dialogo_sulla_valutazione_del_rischio_di_corruzione_Dai_fattori_di_rischio_ai_PATTERN_CORRUTTIVI)

Andrea: Caro Massimo, hai letto il Piano Nazionale Anticorruzione 2019? E’ interessantissimo!

Massimo: Sì, ho letto qualcosa… Ma non capisco tutto il tuo entusiasmo!

Andrea: E’ per via dell’Allegato 1 del PNA 2019, che fornisce indicazioni utili per la progettazione, la realizzazione e il miglioramento continuo del “Sistema di gestione del rischio corruttivo”, alla luce dei principali standard internazionali di risk management!

Massimo: Ti devo confessare che gli allegati del Piano Nazionale Anticorruzione mi hanno sempre messo a disagio: ricordo ancora con una certa ansia l’allegato 5 del PNA 2013, che conteneva una metodologia di valutazione dei rischi corruttivi che si è rivelata di scarsa utilità, ma che ANAC non ha mai ufficialmente disconosciuto!

Andrea: Mi dispiace, ma ti devo contraddire: nell’Allegato 1 del PNA 2019 si legge chiaramente che “anche a seguito dei non positivi risultati riscontrati in sede di monitoraggio dei PTPCT da ANAC, si specifica che l’allegato 5 del PNA 2013 non va più considerato un riferimento metodologico da seguire”.

Massimo: Meraviglioso! Chiodo scaccia chiodo e allegato del PNA scaccia allegato del PNA! Certo, ANAC ci ha messo 6 anni per decidere di cambiare una metodologia che fin da subito ha destato perplessità nelle amministrazioni e negli esperti. Forse un po’ troppi anni.

Andrea: In realtà già nel PNA 2015 ANAC raccomandava di non applicare la metodologia dell’allegato 5 in modo troppo meccanico e nel 2016 l’Autorità si era riservata di apportare:con successive linee guida […] le modifiche necessarie al sistema di misurazione”

Massimo: Quindi il PNA 2019 propone un nuovo sistema di misurazione del rischio di corruzione?

Andrea: Non proprio. Un sistema di misurazione affidabile, probabilmente, non l’ha trovato nemmeno ANAC e quindi ha proposto dei criteri metodologici di tipo generale da adattare alle singole amministrazioni, per guidarle nell’aggiornamento dei “4 pilastri” del PTPCT: analisi del contesto, mappatura dei processi, valutazione e trattamento del rischio.

Massimo: E quindi?

Andrea: E quindi, probabilmente, nel 2020 le pubbliche amministrazioni dovranno organizzare dei corsi di formazione al personale, per mettere gli uffici nelle condizioni di realizzare la valutazione “qualitativa” del rischio richiesta dal PNA

Massimo: Sì, però vedi, Andrea, io temo che tutta questa attenzione ai processi, questo tentativo di trovare i rischi nelle pieghe dei procedimenti, potrebbe essere fuorviante. Ho letto PTPCT che prendono in considerazione centinaia di attività, identificando centinaia di rischi e centinaia di procedure organizzative. E sinceramente questo modo di fare anticorruzione mi sembra un po’ barocco, un po’ confuso e vittima di una certa ossessione del controllo.

Andrea: Adesso non esagerare, Massimo! Perché mai questo modo di prevenire la corruzione dovrebbe essere così controproducente?

Massimo: Perché non riesce a cogliere certi fenomeni corruttivi che sono profondamente diffusi e che non vengono innescati dalla cattiva gestione dei procedimenti, ma, piuttosto, hanno a che fare con l’impatto che le scelte e i comportamenti degli agenti pubblici hanno su interessi “strategici” che le pubbliche amministrazioni dovrebbero promuovere.

Andrea: Ti riferisci per caso alla corruzione sistemica oppure alla corruzione politica?

Massimo: No. Mi riferisco a dinamiche che i dipendenti pubblici vedono tutti giorni, ma che non percepiscono come a rischio di corruzione. E che non emergono dalla mappatura e valutazione dei processi. Se vuoi ti faccio un paio di esempi… di quelli che ci raccontano durante i nostri corsi di formazione.


CASO 1:
Ci troviamo presso l’Azienda Sanitaria”Santa Lucia”.

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Il provveditorato dell’Azienda viene incaricato di acquistare apparecchiature per il Centro di Ortottica.
Ebbene, il dirigente del provveditorato, dottor Sergio Scozzese, al fine di ridurre i costi così come indicato dal Direttore amministrativo e dalla politica regionale, decide di indire una gara al massimo ribasso per l’acquisto di campimetri che, come saprai, sono strumenti che permettono ai suddetti tecnici ortottici di misurare il campo visivo; strumenti di fondamentale importanza, che non possono mancare nell’ambulatorio di ortottisti pubblici, evidentemente.

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La gara se la aggiudica la ditta Cataratta s.p.a., poco nota alla categoria dei tecnici, che aveva offerto un ribasso davvero vantaggioso per le casse dell’Azienda.

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Fin dai primi utilizzi della nuova apparecchiatura, tuttavia, è un gran commentare sui gruppi Whatsapp dei tecnici ortottisti dell’Azienda: “Ma che razza di campimetro ci hanno messo in mano!” – “Praticamente inutilizzabile!” – “Funzionerebbe se, almeno, si accendesse!
Insomma, una catastrofe che dilaga a vista d’occhio (sigh!). I commenti arrivano all’orecchio del Direttore del Centro di Ortottica dell’Azienda. Insomma, una bella gatta da pelare.
In uno degli ambulatori della ASL il personale avverte la responsabilità di adoperarsi per mettere in sicurezza la reputazione dell’Azienda, che comincia a ricevere segnalazioni e reclami da parte dei pazienti che si trovano nella necessità di eseguire l’esame presso strutture private.

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Il dottor Indro Iride, un ortottico della ASL, decide di mettere a frutto la sua rete di relazioni, che è assai estesa. In occasione di un Convegno organizzato da una ditta produttrice di dispositivi medici, il dottor Iride viene avvicinato da un suo conoscente, il commendator Commòdo, titolare di una ditta produttrice di campimetri.

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Il quale gli dice: “Carissimo Indro! Abbiamo partecipato anche noi a quella gara… E’ davvero uno scandalo che l’Azienda abbia potuto accettare un ribasso che a noi era apparso palesemente anomalo. Se voi, che siete le vere vittime di una politica così scellerata, dato che vi trovate in trincea di fronte ai pazienti, avete la necessità comunque di svolgere correttamente gli esami, non esitate a chiedere una mano. Ad esempio, potremmo installare presso i vostri ambulatori un paio di campimetri di ultima generazione per i quali, proprio in questi mesi, stiamo ultimando la fase di test. Ve li forniremmo in comodato d’uso, senza alcun obbligo poi di acquistarli. E voi ce li restituirete quando l’Azienda sistemerà la situazione. Anche per noi sarebbe un’occasione per completare il test!“.
Il dottor Iride accetta di buon grado una soluzione che sembra mettere tutti d’accordo. I macchinari vengono portati presso gli ambulatori ed installati. Essi permettono, effettivamente, di erogare le prestazioni sanitarie dei tecnici ortottisti.

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I pazienti smettono di presentare reclami e il dottor Iride, in una telefonata al commendator Commòdo, manifesta tutta la sua soddisfazione per la risoluzione di una questione che ha anche permesso di conservare una certa pace sociale; in questo senso anche il Direttore del Centro di Ortottica aveva elogiato l’iniziativa. Afferma il dottor Iride: “Carissimo! Mi hai fatto proprio un gran favore! I tuoi apparecchi sono davvero di grande qualità. Domani dovrebbero arrivare le parti di ricambio che ti abbiamo acquistato! Anche la manutenzione che ci avete fornito, come dite voi? “FULL RISK” è stata attivata, non ti preoccupare!“.

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Purtroppo la telefonata viene ascoltata dal Magistrato che sta indagando sui rapporti anomali del commendator Commòdo con la sanità pubblica regionale. Al dottor Iride viene chiesto di chiarire davanti al Magistrato inquirenti i motivi per cui alcune apparecchiature di un operatore economico siano potute entrare nell’Azienda alla stregua di “forniture” senza alcun passaggio formale di aggiudicazione. Al dottor Iride viene anche chiesto di chiarire i rapporti di frequentazione abituale con il titolare della ditta, cioè con il commendator Commòdo, che si evincono dal tono della telefonata. A tali accuse il dottor Iride ha un cedimento e bisbiglia ad una sua collega: “Tutto quello che ho fatto è stato per mettere in sicurezza i nostri ambulatori! Io non ci ho guadagnato nulla!

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La dottoressa Casamatta lavora come tecnico della riabilitazione psichiatrica presso l’Azienda Sanitaria di Matto sul Serio, un territorio purtroppo vessato da un inquinamento strutturale dell’ecosistema che ha determinato, nel tempo, condizioni favorevoli all’emersione di patologie psichiatriche.
Presso il suo ambulatorio si avvicendano persone con disturbi non eccessivamente gravi che, tuttavia, chiedono di essere visitate con urgenza anche quando tale urgenza non è sancita dalla prescrizione del Medico di Medicina Generale (MMG). Sono due, infatti, le corsie per la gestione delle priorità: “URGENTE” e “NON URGENTE”. La valutazione viene fatta dal Medico di Medicina Generale ed espressa nell’impegnativa con cui i pazienti si presentano allo sportello.
Assai spesso i familiari di soggetti con impegnative “NON URGENTI” esprimono una forte aspettativa di presa in carico in regime di URGENZA che, tuttavia, viene puntualmente frustrata da un atteggiamento piuttosto “severo” della segretaria dell’ambulatorio, la dottoressa Imparziali.

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Alcune famiglie si vedono costrette a presentare un reclamo. Altre tentano di ammorbidire la dottoressa Imparziali con doni e altre piccole utilità, ma niente. C’è stato anche un caso di aggressione verbale: la madre di un paziente, il cui unico disturbo era una atavica predisposizione al dolce-far-niente, ha messo le mani addosso alla dottoressa Imparziali.
Giunta alla pensione, la dottoressa Imparziali viene sostituita con un nuovo dipendente, il dottor Pocherogne. L’atteggiamento del neoassunto è del tutto diverso.

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E’ appena uscito da un master in relazioni con il pubblico e identifica i pazienti con il termine “clienti”. Inoltre un giorno, di fronte al familiare di un paziente con impegnativa NON URGENTE ma con aspettative di visita immediata, solomonicamente risponde: “Torni dal suo Medico di Medicina Generale e si faccia apporre la sigla ‘URGENTE’ all’impegnativa. E’ un suo diritto. Lo deve e lo può rivendicare!
Una soluzione geniale a detta di molti, tanto che la risposta diventa una prassi consolidata, adottata anche da altri membri dell’equipe a cui la dottoressa Casamatta appartiene.

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La dottoressa Casamatta non può non notare che il livello di conflittualità all’interno dell’ambulatorio è sceso di molto, tuttavia non le sembra che tale prassi sia corretta, né tanto meno giustificabile…


Andrea: Accidenti, Massimo! Ma questi sono assolutamente degli eventi a rischio, che generano dei “feroci equilibri” (come li chiamerebbe Roberto Sanesi ) tra interessi primari e secondari, dove diventa difficile capire se la corruzione vera e propria c’è o non c’è!

Massimo: Esatto! Tuttavia, analizzando il contesto esterno in termini “criminologici” e il contesto interno in termini di ruoli e responsabilità, questi rischi non emergono. Perché qui le persone “risolvono” i conflitti di interessi adottando soluzioni non previste da ruolo che giocano nella loro organizzazione.

Andrea: E in effetti, come dici tu, non emergono nemmeno analizzando i processi. Perché qui i processi non vengono manomessi: le procedure di acquisto sono regolari, le prenotazioni sono legittime, ma svuotate di qualunque significato, perché sono attivati processi paralleli o scorciatoie che nessuna mappatura dei processi potrà mai identificare!

Massimo: Invece, caro Andrea, questi rischi sono facilmente prevedibili analizzando le dinamiche tra gli interessi. Cioè non guardando gli atti e i procedimenti ma gli interessi sottesi agli atti e ai procedimenti e le persone che gestiscono i procedimenti e che formano gli atti amministrativi.

Andrea: Per fare questo tipo di analisi, può essere utile fare riferimento ai quattro tipi di conflitto di interessi (esogeno, endogeno, inerente e apparente) di cui abbiamo parlato in un post precedente!

Massimo: Un’analisi del rischio di questo tipo non identifica più un numero infinito di eventi a rischio, ma un numero limitato di “pattern corruttivi“,cioè di schemi generali, che descrivono dinamiche a rischio, e che possono essere applicati a diverse situazioni concrete che si verificano all’interno delle organizzazioni.

Andrea: Hai ragione … Dei “pattern” che sono come le formine che i nostri figli utilizzano quando giocano con la sabbia al mare, e che attendono solo di essere “riempite”con i ruoli, i comportamenti e i processi concretamente presenti dentro le organizzazioni.

Massimo: I due casi che ti ho raccontato rimandano, entrambi, ad un medesimo “pattern corruttivo”, che potremmo chiamare “pattern della scorciatoia“e in cui compaiono:

  • un processo che presenta vincoli, per garantire la promozione di interessi primari,
  • la caduta di un interesse primario,
  • un destinatario che non è soddisfatto dalle scelte dell’agente,
  • un “agente esterno” che permette al destinatario di trovare una “scorciatoia” per soddisfare i propri interessi secondari.
  • uno o più bias cognitivi, cioè meccanismi di manipolazione del contesto, di errata categorizzazione dello scenario, veri e propri “alibi” che permettono all’agente di non dover “aggiornare” il concetto-di-sè, da onesto a disonesto (“E’ un tuo diritto!“, “Il paziente è un nostro cliente!“).

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Andrea: Proviamo ad applicare questo modello ai casi. Ad esempio, nel primo caso una scelta organizzativa premia un interesse primario, l’efficienza economica, a discapito del buon andamento. In breve la scelta dell’Azienda di ricorrere ad una gara al massimo ribasso ha l’effetto di far risparmiare risorse economiche ma rende insostenibile l’erogazione delle prestazioni (buon andamento) da parte dei tecnici ortottisti.

Massimo: Esatto! All’interno di questo contesto, che noi definiremmo conflitto di interessi “endogeno”, cioè conflitto tra interessi primari, si genera un secondo conflitto di interessi. Questa volta è il fornitore, la Cataratta s.p.a., potenziale destinatario di una procedura di selezione, a promuovere l’interesse secondario alla fidelizzazione del committente attraverso una strategia che rappresenta una scorciatoia rispetto all'”evidenza pubblica”. Noi abbiamo definito “inerente” questo conflitto di interessi.

Andrea: Quindi abbiamo una doppia pressione. Dall’alto il Principale Delegato, ovvero l’Azienda, crea un contesto in cui un interesse primario decade. Dal basso un potenziale beneficiario promuove un interesse secondario che mira a distorcere a proprio vantaggio un processo pubblico.

Massimo: Il dottor Iride, destinatario interno della procedura di gara, non è soddisfatto della fornitura e trova una scorciatoia, cioè, non fa altro che ristabilire il buon andamento premiando l’interesse secondario di un potenziale destinatario esterno, che diventa un “agente occulto” e procura al dottor Iride ciò di cui ha bisogno. In questi casi la distorsione rischia di passare del tutto inosservata perché si genera un “Equilibrio di Nash“, cioè quel particolare stato di cose in cui nessuna delle parti in causa ha interesse a modificare, da sola, il proprio comportamento. Esso dipende dal “guadagno” (pay-off) atteso dalle scelte. E cioè dagli interessi che tendono a muovere destinatari, agenti e principali pubblici.

Andrea: Ho provato a tradurre questa “convergenza” di interessi primari e secondari che si genera a seguito della decisione dell’agente Indro Iride in una immagine. E’ piuttosto esplicita… L’unico interesse a “piangere” è l’imparzialità.

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Massimo: Fantastico! Dice assai più di qualsiasi scheda di valutazione dei rischi vista finora.

Andrea: Posso immaginare che anche nel secondo caso si determini una situazione simile. Anche in quel caso il dottor Pocherogne, l’Agente pubblico, premia gli interessi di gran parte degli attori trovando una scorciatoia, ovvero spostando il rischio di azzardo morale in capo al Medico di Medicina Generale.

Massimo: Ma generando un danno all’imparzialità, evidentemente. Ora, dal momento che il PNA 2019 stabilisce che la finalità del Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPCT) è di identificare le misure organizzative volte a contenere il rischio di assunzione di decisioni non imparziali, capisci come osservando i processi sotto questa lente si colga molta più realtà di qualunque astratta valutazione.

Andrea: La tua proposta è interessante. Mi chiedo, però, se le pubbliche amministrazioni saranno in grado di svolgere questo tipo di analisi, così diverso da quello prescritto dal ANAC.

Massimo: Abbiamo potuto constatare in questi ultimi anni che non tutte le organizzazioni sono in grado di “ragionare” in termini di interessi convergenti o contrapposti. Ad esempio, gli Enti Locali conservano un approccio assai formalistico all’anticorruzione.

Andrea: Ma noi abbiamo osservato con i nostri occhi che le dinamiche che hai descritto nei casi sono assolutamente riscontrabili anche nei Comuni o nelle Province.

Massimo: Infatti. Ed è un vero peccato che si tardi ad adottare strumenti di lettura ed interpretazione del fenomeno corruttivo che potrebbero far emergere rischi reali e non gli elenchi di eventi pre-categorizzati contenuti all’interno delle piattaforme informatiche che ormai hanno sostituito l’analisi e l’osservazione della realtà.
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La formazione sui casi concreti e quella telefonata dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione che non arriverà mai…

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Proprio in questi ultimi mesi dell’anno Spazioetico sta realizzando percorsi di formazione in materia di prevenzione della corruzione che potremmo definire di terza generazione.

La prima generazione della formazione in materia di prevenzione della corruzione vedeva docenti e partecipanti impegnati nell’interpretare la normativa e nel decodificare la strumentazione a volte piuttosto incoerente messa a disposizione. Più che di “formazione” si sarebbe dovuto parlare di “aggiornamento professionale”. Il fabbisogno formativo era guidato dalla emergente normativa e della fitta regolamentazione che è stata adottata in seguito. L’approccio “casi concreti” era una indicazione metodologica già presente nel PNA 2013, ma rappresentava poco più che una scommessa giocata da formatori (noi di Spazioetico) che si annoiavano mortalmente durante i corsi in cui si leggevano le norme o le disposizioni del PNA. Stiamo parlando degli anni 2013-2015, per intenderci. 

La seconda generazione della formazione ha visto crescere la qualità della domanda che è stata progressivamente “guidata” dall’organizzazione committente. Si individuavano aree specifiche e si richiedevano interventi che fossero maggiormente contestualizzati non solo rispetto alla tipologia di amministrazione ma anche rispetto ai diversi processi e aree a rischio all’interno della stessa organizzazione. L’approccio “casi concreti” era un’opzione, anche se ormai nota, che caratterizzava una certa offerta formativa. Stiamo parlando degli anni 2016-2019.

La terza generazione della formazione, quella che ci potrebbe vedere impegnati in futuro, è ancor più orientata dalla consapevolezza dei committenti (RPCT e uffici formazione), i quali cominciano a comprendere che la dimensione organizzativa è solo il luogo dove si scarica la corruzione, ma che la dimensione economica ed etica, le reti di relazioni, i conflitti di interessi ed i bias cognitivi, per intenderci, sono elementi indispensabili da affrontare nel percorso di crescita della consapevolezza rispetto al fenomeno corruttivo. Per queste tematiche, l’approccio “casi concreti” è l’unico approccio possibile, perché è l’unico approccio in grado di mettere in scena e far comprendere la complessità delle dinamiche generative dell’evento corruttivo.

Il PNA 2019 ribadisce che l’approccio “casi concreti” non può essere più una opzione oppure una felice sperimentazione, ma… L’Autorità valuta positivamente, quindi, un cambiamento radicale nella programmazione e attuazione della formazione, affinché sia sempre più orientata all’esame di casi concreti calati nel contesto delle diverse amministrazioni e favorisca la crescita di competenze tecniche e comportamentali dei dipendenti pubblici in materia di prevenzione della corruzione“.

Una vera presa di posizione, si direbbe. Tanto che poi… “L’Autorità auspica che, con la Scuola nazionale della pubblica amministrazione e con le strutture pubbliche che rilevano fabbisogni formativi e programmano iniziative di formazione, possano svilupparsi progetti educativi improntati ai criteri sopraesposti“.

Ovviamente stiamo aspettando una chiamata dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione con cui non abbiamo mai avuto il piacere di collaborare. Ma questo è solo un dettaglio narcisistico. 

Ci possono essere, infatti, modalità diverse nell’utilizzare l’approccio che ormai potremmo battezzare “CASI CONCRETI”.

Il nostro approccio è piuttosto semplice. Per noi di Spazioetico:

1. Occorre avere familiarità con la teoria dell’Agenzia «ESTESA»
2. E’ necessario imparare a immaginare «SCENARI»
3. Nell’analisi dei casi, si sospende il processo decisionale e si analizza il “dilemma etico”.

Quest’ultimo passaggio sembra anch’esso in linea con le indicazioni contenute nel PNA 2019: “Gli interventi formativi è raccomandato siano finalizzati a fornire ai destinatari strumenti decisionali in grado di porli nella condizione di affrontare i casi critici e i problemi etici che incontrano in specifici contesti e di riconoscere e gestire i conflitti di interessi così come situazioni lavorative problematiche che possono dar luogo all’attivazione di misure di prevenzione della corruzione“.

Alcune amministrazioni ci hanno proposto percorsi più strutturati e, per noi, assai interessanti. Ad esempio il Comune di Rho ci ha chiesto di realizzare per il 2019-2020 una serie di tre diversi interventi:

  1. 2 giornate di formazione di formatori interni (dicembre 2019). Durante le giornate viene presentata la metodologia per analizzare casi concreti e scenari che presentano dinamiche di conflitto di interessi e rischio di corruzione.
  2. Avvio di gruppi di lavoro (2020) all’interno dei diversi uffici del Comune, con il supporto di video-lezioni e schede di analisi (realizzate dalla E-Learning Factory di  Spazioetico). I gruppi di lavoro saranno gestiti dai formatori interni che hanno partecipato alla formazione iniziale, con il supporto delle video-lezioni e delle schede di analisi prodotte da Spazioetico. Le video-lezioni conterranno casi concreti da analizzare. Sono state anche individuate le aree e gli uffici da coinvolgere.
  3. 2 giornate di formazione in cui verrà presentato e analizzato il lavoro svolto (2020).

L’utilizzo di formatori interni è anch’essa un’opzione auspicata dal PNA 2019. Infatti occorre, secondo ANAC: “tenere conto dell’importante contributo che può essere dato dagli operatori interni all’amministrazione, inseriti come docenti nell’ambito di percorsi di aggiornamento e formativi in house“.

Diverse organizzazioni ci stanno chiedendo di accompagnarle nella diffusione di Policy e regolamenti interni, proprio per escludere o mitigare il rischio che questi strumenti di regolazione siano percepiti come ennesima burocrazia. Non riusciamo più a contare le amministrazioni ed i singoli dipendenti che ci palesano l’assurdità e la assoluta inadeguatezza della gestione “modulistico-centrica”, ad esempio, del conflitto di interessi. 

Ovviamente in questi anni abbiamo anche osservato lo sviluppo di quelle che potremmo definire delle “derive” della formazione.

Prima di tutto, la formazione sulla mappatura dei processi e sulla valutazione del rischio che, in teoria dovrebbe far parte del passato, ancora sembra essere al centro delle attività formative di molte organizzazioni che, peraltro, inseriscono tale formazione, che è eminentemente specialistica, anche come “formazione generale” cioè rivolta a tutti i dipendenti. Il PNA 2019, rimettendo in discussione la metodologia di valutazione del rischio, ha rinfocolato questa specie di pandemia rischiocentrica che, per molti anni, ha fatto credere a molti che la prevenzione della corruzione si realizzi nel momento esatto in cui io ho assegnato un valore tra 1 e 5 (ed ora “alto”, “medio” e “basso”) ad un fattore di rischio.

Una seconda deriva che abbiamo osservato in questi anni è stato il tentativo, anche del tutto meritevole, di sovrapporre la prevenzione della corruzione alla qualità dei processi e alla performance organizzativa. La formazione in questo ambito serve soprattutto a riqualificare i processi organizzativi con l’idea che meglio funziona un’amministrazione, meno rischio di corruzione ci sarà. Il che è vero in molti casi. Ma si dimentica che la dimensione organizzativa è solo una parte del problema, che la corruzione si genera nella dimensione relazionale, purtroppo assai sconosciuta ai dipendenti pubblici. Pertanto, non c’è nulla di male nell’accompagnare le organizzazioni a lavorare meglio, ma non la si chiami formazione in materia di prevenzione della corruzione, che è tutt’altra cosa. 

Insomma, la formazione di terza generazione è una sfida già attuale. Vi faremo certamente sapere se quella telefonata dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione arriverà mai… Nel frattempo, continuiamo, insieme, a provare a dare un senso alla prevenzione della corruzione per quello che è che dovrebbe essere. 

 

 

 

 

 

Il conflitto di interessi che non c’era: Abramo, Antigone, Lutero e il Chupacabra

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
(scaricare articolo in pdf qui: https://www.researchgate.net/publication/336798360_Il_conflitto_di_interessi_che_non_c’era_Abramo_Antigone_Lutero_e_il_Chupacabra) 

Da un po’di tempo la nostra riflessione (e parte dei nostri corsi di formazione) sono concentrati sul fenomeno del conflitto di interessi. Un fenomeno complesso, la cui gestione è spesso ridotta ad un semplice adempimento burocratico (una firma in calce a un modulo che suggerisce tra le righe che è meglio non averli i conflitti di interessi!)

In realtà il conflitto di interessi non è una condotta illecita, ma una situazione di fatto che può, se non correttamente gestito, diventare un precursore della corruzione.

E’ difficile comprendere il fenomeno, ma lo è ancora di più trovare dei modelli che riescano a tradurre questa complessità in modo efficace dal punto di vista formativo.

Ci abbiamo messo quattro anni a comprendere i meccanismi che avviano ed alimentano un conflitto di interessi ed altri due per imparare a raccontarlo nel migliore dei modi. E’ stato un percorso lungo e faticoso e ringraziamo chi ha partecipato ai nostri corsi (e ci ha proposto situazioni concrete da decodificare). Ringraziamo anche i nostri casi che, quasi vivendo di vita propria, ci hanno condotto là dove mai avremmo pensato di arrivare.

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La formazione sui casi concreti. Una raccomandazione del PNA 2019 ed una buona pratica di SPAZIOETICO

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ATTENZIONE, ATTENZIONE!

Per tutti quelli che stanno programmando le attività di formazione sulla prevenzione della corruzione nei prossimi mesi…

ANAC scrive nel PNA 2019: “L’Autorità auspica, quindi, un cambiamento radicale nella programmazione e attuazione della formazione, affinché sia sempre più orientata all’esame di CASI CONCRETI calati nel contesto delle diverse amministrazioni e costruisca capacità tecniche e comportamentali nei dipendenti pubblici“.

Attenzione a cosa somministrate ai vostri dipendenti! Se la formazione è asettica o astratta o non calata nella realtà lavorativa dell’organizzazione, allora i dipendenti avvertiranno che la prevenzione della corruzione è un’attività asettica, astratta, insomma un mero adempimento, una rottura di scatole.

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Conflitto di interessi. Come imparare a riconoscerlo?

Questo video è un estratto di un nostro intervento al Convegno Nazionale “Conflitto di interessi in sanità”, tenutosi a Catania il 21 giugno 2019. L’Associazione Professionale SPAZIOETICO è stata invitata dal Responsabile Scientifico del Convegno, dottor Paolo Emilio Russo, ad animare una discussione dal titolo “Ecologia delle relazioni dell’agente pubblico”. 

Nel corso di questo Convegno e durante la nostra presentazione, abbiamo fatto un piccolo gioco sociale per mostrare alla platea cosa sia un conflitto di interessi e come gli interessi secondari possano interferire in concreto con l’interesse primario del principale.

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Verso un “Modello Evolutivo” per la prevenzione della corruzione

“La nostra indagine non è diretta verso i fenomeni, ma verso le ‘possibilità’ dei fenomeni”.
(Ludwig Wittgenstein – Ricerche Filosofiche, § 90)

 

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

1. “Dove sono i corrotti?”:  il Modello Evolutivo

Abbiamo concluso il post precedente, promettendovi un un nuovo modello di lettura ed interpretazione del “fenomeno corruzione”. Lo faremo in questo post, partendo da un (finto) articolo di giornale:

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Perché le persone diventano disoneste? Nessuno dei Piani Anticorruzione approvati dalle singole amministrazioni, anche in conformità con i Piani Nazionali di ANAC, riesce a rispondere a questa domanda. Tutto il sistema di prevenzione è orientato a ridurre i fattori di rischio nei processi, per impedire la corruzione. Ma è una lotta contro un nemico invisibile.

Dove sono i corrotti contro cui i piani triennali di prevenzione della corruzione innalzano muri di procedure e accendono fari di trasparenza? Non si sa. E quando i reati di corruzione si verificano, ci si accorge che il sistema non era in realtà in grado di prevenire le dinamiche corruttive….

Il “non detto” delle strategie di prevenzione della corruzione è che le persone oneste possono diventare disoneste. E tutto l’arsenale di regole, controlli, adempimenti della Legge 190/2012 serve a difendere le amministrazioni e i cittadini da persone che si credono oneste e che diventano corrotte, spesso senza nemmeno saperlo. Il “non detto” delle strategie di prevenzione è al centro del nostro modello di analisi dei fenomeni corruttivi: il cosiddetto “Modello Evolutivo”.

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Tornano le PILLOLE di INTEGRITA’ di SPAZIOETICO!

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Correva l’anno 2013. Non esisteva ancora il Piano Nazionale Anticorruzione.

Con le PILLOLE DI INTEGRITA’ nasceva una debole ma agguerrita resistenza contro l’anticorruzione delle carte e dei fogli excel. Un percorso che ci ha portato lontano. Da allora SPAZIOETICO ha promosso senza tregua la visione di una prevenzione della corruzione fondata sul coinvolgimento, sulla consapevolezza e sulla responsabilità dei protagonisti. Ed è stata (e sarà ancora di più nei prossimi anni) una visione vincente.

Le PILLOLE, da sempre, sono pensate come forma di supporto ai Responsabili della prevenzione della corruzione delle amministrazioni che spesso trovano difficoltà nel veicolare i concetti di base della prevenzione della corruzione o che hanno bisogno di illustrare ai dipendenti dell’amministrazione, in maniera semplice ma efficace, concetti chiave come, ad esempio, la nuova definizione di “corruzione”, il conflitto di interessi, la trasparenza, il rischio di corruzione, il whistleblowing, il codice di comportamento, l’antiriciclaggio e così via.

Migliaia di dipendenti pubblici si sono formati attraverso le nostre PILLOLE. Ora, dopo più di sei anni abbiamo pensato di rivitalizzare quel percorso con le nuove PILLOLE DI INTEGRITA’.

Due nuove PILLOLE attendono di essere somministrate!


Ci sono diverse modalità di fruizione delle PILLOLE.

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Le PILLOLE DI INTEGRITA’ possono essere richieste a SPAZIOETICO compilando il MODULO di ORDINE.

Questa modalità è consigliabile per i Responsabili della prevenzione della corruzione che intendono organizzare incontri di formazione interni e vogliono utilizzare le Pillole.

 

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Oppure, su UDEMY, la nota piattaforma di formazione a distanza, accedendo tramite il seguente COUPON:

Questa modalità è consigliabile per TUTTI, in particolar modo per chi intende acquisire conoscenze di base sul fenomeno corruttivo e sui principali strumenti di prevenzione della corruzione.

 

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Infine, il prodotto può anche essere acquistato su MEPA, il mercato elettronico della pubblica amministrazione. Su Mepa (https://www.acquistinretepa.it), effettuare un “cerca imprese” inserendo SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE. A seguito dell’esito della ricerca, cliccare su “SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE”. In “SERVIZI-SERVIZI FORMAZIONE”, cliccare su “VAI AL CATALOGO”. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “Comprendere la corruzione” è SE501. Il codice relativo alla PILLOLA di INTEGRITA’ “La casa dei sogni” è SE502.


Di seguito, i video di presentazione delle PILLOLE.

 

 

Dialogo di Spazioetico sullo spazio etico

buco nero

Prima foto di un buco nero (2019)

 

Andrea: Caro Massimo cos’è lo spazio etico? Noi ci chiamiamo Spazioetico e abbiamo studiato molti fenomeni: la corruzione, il conflitto di interessi, le politiche di trasparenza … Però lo spazio etico è rimasto sempre sullo sfondo. Come se fosse qualcosa di assodato e insondabile…

Massimo: E’ lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge, come suggerito da Lord Moulton. In un articolo del 1924 (Law and MannerJohn Fletcher Moulton immagina una terra di mezzo che si estende tra la legge e la libertà assoluta: è il dominio delle manners, cioè delle buone maniere, lo spazio del “fare ciò che dovresti fare, anche se non sei obbligato a farlo“. 

Andrea: Sì, ma Lord Moulton non ci dice cos’è lo spazio etico, ma soltanto cosa le persone fanno dentro lo spazio etico. Nello spazio delle regole le persone sono vincolate dalla legge. Nello spazio della libertà assoluta le persone non hanno vincoli, ma non agiscono nemmeno in modo arbitrario: agiscono per realizzare i propri interessi e soddisfare i propri bisogni. Nello spazio etico, invece, le persone si auto-limitano. Ma come fanno a fare questo? Cosa le vincola dall’interno? 

moulton

Massimo: Sai, Andrea, io penso che lo spazio etico è come un buco nero: esiste ma nessuno può vederlo.

Andrea: Cosa intendi dire? 

Massimo: Hai presente la prima foto di un buco nero, catturata dai radiotelescopi dell’EHT nell’aprile di quest’anno?

Andrea: Certamente, quell’immagine ha fatto il giro del mondo e ovviamente il giro del Web!

Massimo: Ecco. Quella non è la foto di un buco nero. Un buco nero non si può fotografare, perché attira ogni cosa al suo interno, compresa la luce! Quell’immagine è una rielaborazione delle onde radio emesse dai gas e dalle polveri che ruotano attorno al buco nero che le sta risucchiando. Si chiama “disco di accrescimento”.

Andrea: Quindi hanno fotografato “i dintorni” del buco nero.

Massimo: Esattamente. Un buco nero influenza l’ambiente che lo circonda in modo estremo, distorcendo lo spazio-tempo e surriscaldando qualsiasi materiale intorno.

Andrea: Anche lo spazio etico potrebbe comportarsi allo stesso modo. Potremmo non vedere lo spazio etico, ma vedere i suoi effetti.

Massimo: E in che modo?

Andrea: Ipotizziamo che lo spazio etico di una persona contenga qualcosa che chiameremo “valori”: valori individuali e valori di riferimento di una comunità o di una organizzazione. Questi valori influenzano le decisioni e il comportamento delle persone.  

Massimo: Quindi i valori sono criteri che orientano le decisioni, un po’come gli interessi

Andrea: Esatto! Le decisioni delle persone potrebbero essere guidate da un misto di interessi (fare ciò che conviene) e di valori (fare ciò che è giusto). In certe situazioni gli effetti dello spazio etico si fanno sentire in modo particolarmente intenso. Una di queste situazioni sono i dilemmi etici. Quando sorge un dilemma etico, il processo decisionale si blocca: alcune decisioni, che sembrano opportune in quanto favoriscono degli interessi, non sono opportune dal punto di vista etico, perché causano la violazione di uno o più valori. 

dilemma interessi valori 

Massimo: In certi casi potrebbe verificarsi anche un conflitto tra valori: una sorta di versione etica del conflitto di interessi!

dilemma valori valori

Andrea: Il conflitto tra valori potrebbe essere alla base del Whistleblowing. Il dipendente che decide di segnalare un illecito commesso dalla propria organizzazione percepisce, probabilmente, che determinate decisioni e determinati comportamenti, compatibili con l’Ethos (cioè con i valori condivisi) della propria organizzazione non sono compatibili con i propri valori individuali, valori che sono sentiti come non negoziabili. 

dilemma ethos valori individuali

Massimo: Tuttavia esiste anche il fenomeno inverso, che sembra essere molto più diffuso: in certe situazioni le persone decidono e agiscono senza tenere in considerazione la valenza etica delle loro decisioni. Succede a tutti noi, non solo ai corrotti e ai corruttori. Gli studiosi di etica comportamentale la chiamano bounded ethicity, eticità limitata.  In Blind Spots, un libro pubblicato negli Stati Uniti nel 2011, Max Bazerman e Ann Tenbrunsel hanno mostrato in maniera brillante le cause e le conseguenze della rimozione dell’etica dai processi decisionali. 

Andrea: Quindi lo spazio etico potrebbe funzionare come un filtro di secondo livello: un primo filtro seleziona i comportamenti compatibili con gli interessi ed un secondo filtro seleziona quei comportamenti che, oltre a favorire gli interessi, sono anche compatibili con i valori. 

filtri

Massimo: Un filtro di secondo livello che, purtroppo, può essere facilmente disattivato. Ma siamo davvero sicuri, Andrea, che i valori siano in grado di orientare le decisioni e i comportamenti delle persone? Non sono piuttosto i bisogni a guidarci?

Andrea: Ma… Non saprei. Possiamo solo fare delle ipotesi. Siamo solo all’inizio della nostra ricerca. Secondo me anche i valori sono delle strategie che soddisfano dei bisogni. 

Massimo: In effetti potrebbe essere così. Attraverso lo spazio etico le persone sviluppano un determinato concetto di sé: rispettando i valori della propria comunità, per esempio, una persona può soddisfare il proprio bisogno di appartenenza; e rispettando i propri valori personali una persona può soddisfare il proprio bisogno di autonomia e di identità. Quest’ultimo bisogno è fondamentale ed è lo stesso bisogno che spinge le persone ad avere dei figli o a desiderare di cambiare il mondo … E’ il bisogno di lasciare un segno della propria esistenza. Noi lo chiamiamo bisogno di generatività. 

valori e bisogni

Andrea: Esatto! Il filtro dei valori (il filtro di secondo livello) interviene nel processo decisionale innescando dei conflitti tra bisogni. Un certo comportamento, che promuove un interesse associato ad un certo bisogno “X”, non viene selezionato perché causerebbe la violazione di un valore e la conseguente frustrazione del bisogno di appartenenza o di generatività.  

DILEMMA ETICO

Massimo: Quindi i bisogni sono un po’come la radice di un albero, da cui si genera un tronco: le strategie per soddisfare i bisogni, che si ramificano in modi diversi. Da una parte ci sono gli interessi e le relazioni che supportano gli interessi. Dall’altra parte i valori e i dilemmi etici innescati dai valori.

albero 

Andrea: E’ un’immagine suggestiva. Tuttavia, i valori non sembrano essere delle strategie particolarmente efficaci. Se gli interessi, le relazioni e i bisogni che innescano decisioni e comportamenti non etici sono particolarmente intensi (oppure se i valori non sono sufficientemente forti), allora lo spazio etico può essere messo facilmente fuori gioco! 

Massimo: Sai, Andrea, mi viene in mente una storiella, che illustra esattamente quello che stiamo dicendo…


cropped-1aIl dottor Paolo Poi è il responsabile dell’ufficio edilizia privata del Comune di Scandalo

corrotto ma competenteHa spesso a che fare con l’architetto Dario Dia, che gli presenta numerose pratiche edilizie, e nel tempo si è strutturata tra i due una solida conoscenza ed una reciproca stima.

MartaLa mattina di una domenica la moglie del dottor Poi, la signora Enrica Esausta, esasperata dalle condizioni dell’immobile in cui, dice lei: “Sono costretta a vivere”,  ingiunge al marito di provvedere ad una seria ed immediata ristrutturazione, pena la sua dipartita in località balneare.

cropped-1aAd una prima sommaria valutazione il dottor Paolo Poi sembra preferire l’ipotesi dell’allontanamento coatto della consorte, ma poi pensa: “Chi mi farà da mangiare? Chi porterà i figli a scuola?” e viene assalito dal panico…

 

corrotto ma competenteIl mattino seguente l’architetto Dario Dia si presenta all’ufficio edilizia, per discutere il progetto di un privato. Il dottor Paolo Poi lo accoglie con una enfasi inconsueta, osserva il progetto e nota alcune manchevolezze.

cropped-1aPrima di restituire all’architetto la copia del progetto viene assalito da un’idea bizzarra: “Adesso gli faccio notare che potrei autorizzare il progetto, anche in presenza di alcune carenze, e poi gli chiedo se mi può rifare il primo piano di casa!”.


 

Andrea: Questo è un classico caso di sovrapposizione tra sfera degli interessi personali la sfera degli interessi pubblici. Non possiamo ancora parlare di corruzione, perché non sappiamo se il dottor Paolo Poi effettivamente proporrà all’architetto Dario Dia lo scambio scellerato che gli passa per la mente.

Massimo: Proviamo a decodificare la situazione. Il dottor Paolo Poi percepisce bisogni da soddisfare che non riguardano tanto la realizzazione di lavori di ristrutturazione , quanto piuttosto la conservazione della pace e della stabilità familiare.

Andrea: In casa del dottor Paolo Poi i ruoli sono chiaramente distinti: lui lavora e la moglie si occupa dei figli e delle faccende domestiche. Se la moglie parte per una località balneare, chi farà da mangiare e chi si occuperà dei figli? Non conosciamo l’intensità dei bisogni del dottor Paolo Poi. Ma possiamo ipotizzare che siano percepiti come particolarmente intensi.

Massimo:  Questo il momento in cui dovrebbe scattare il filtro dello spazio etico. Se funziona correttamente, lo spazio etico del dottor Poi affiancherà alla percezione dei bisogni “familiari” la percezione di altri bisogni.

Andrea: Per esempio, la percezione di bisogni legati all’identità personale: “Chi sono io? Perché mi trovo qui?”. Oppure altri bisogni, come quelli riferibili allo status e alla stima degli altri: “Che figura di m***a ci faccio se glielo chiedo? Cosa penseranno di me i miei colleghi?”.

Massimo: Tuttavia i bisogni legati all’identità personale sono facilmente manipolabili. Una ricerca canadese sulla “La disonestà delle persone oneste” dimostra brillantemente che le persone sottostimano le conseguenze etiche delle proprie azioni, per evitare di dover aggiornare il concetto di sé (un aggiornamento che deve essere particolarmente costoso per la mente umana). E possono quindi violare le regole senza sentirsi disonesti.

Andrea: Invece il secondo bisogno (status e stima) dipende molto dall’Ethos organizzativo, cioè dai valori veicolati e condivisi all’interno dell’amministrazione in cui lavora il dottor Paolo Poi. Se certe condotte non sono di norma stigmatizzate dal Comune di Scandalo, il filtro dello spazio etico non opererà o avrà grande difficoltà ad operare.

Massimo:  Lo spazio etico è quindi un filtro che dipende da una certa maturità degli individui e delle organizzazioni. Dipende cioè dalla capacità di percepire una vasta gamma di bisogni e di attivare un dialogo interiore che metta in contrapposizione e in competizione i bisogni. E dipende in misura non minore dall’Ethos dell’organizzazione a cui l’agente pubblico appartiene. Questa “debolezza” strutturale e funzionale dello spazio etico è il motivo per cui spesso esiste un considerevole divario tra integrità dichiarata e integrità di fatto e persone che strombazzano enfaticamente la forza dei propri valori cedono poi ignobilmente a comportamenti assai discutibili.

Andrea: Quindi cosa possiamo fare?

Massimo: Beh’, certo non possiamo mandare tutti gli agenti pubblici dallo psicologo oppure pretendere che abbiano il medesimo grado di maturità. Perciò la strategia di prevenzione della corruzione, spesso del tutto inconsapevolmente, non si occupa della percezione dei bisogni ma cerca di mitigare i rischi intervenendo sull’organizzazione.

Andrea: Purtroppo, però questa strategia ha dei grossi limiti. Se non si conduce un’analisi approfondita e efficace dei fattori di rischio organizzativo si rischia poi di adottare misure che generano pesanti effetti collaterali, tra cui carenze operative nella gestione degli uffici e un pericoloso abbassamento della motivazione. 

Massimo: Del resto, è quello che dovrebbero fare i Piani triennali di prevenzione della corruzione: esplorare la dimensione organizzativa, identificare i rischi ed adottare misure di mitigazione solo in presenza di un rischio molto concreto. Purtroppo, però, i Piani si sono rivelati per la gran parte delle amministrazioni, una teoria infinita di adempimenti e probabilmente gli effetti collaterali hanno avuto la meglio sull’effettiva prevenzione della corruzione.

Andrea: Beh, se non possiamo intervenire sulla percezione dei bisogni e se la dimensione organizzativa non è sufficiente ad arginare queste dinamiche, forse potremmo agire su altri fattori.

Massimo: Ad esempio?

Andrea: La dimensione dei bisogni è piuttosto soggettiva. Invece la dimensione delle “relazioni” che gli agenti pubblici innescano per soddisfare i bisogni è un po’ meno soggettiva. Cioè, le relazioni sono visibili ed è possibile valutare l’intensità assoluta e percepita delle relazioni.

Massimo: Perciò, tornando alla nostra storiella. Difficilmente e fortunatamente non possiamo (e non dobbiamo) entrare nella testa del dottor Paolo Poi. Però, come organizzazione che si prende cura dei propri agenti, possiamo aiutarlo a decodificare correttamente gli scenari affinché diminuisca la probabilità di una errata valutazione e la stessa propensione dell’agente a manipolare se stesso e le situazioni.

Andrea: Dall’altra parte, possiamo agire sull’Ethos organizzativo. Se le regole sono chiare, se sono chiari gli interessi primari dell’organizzazione pubblica, è più difficile manipolare l’attivazione dello spazio etico, almeno quella parte che dipende dal gruppo sociale nel quale l’agente è inserito.

Massimo: E’ inutile dirti Andrea che tutto questo si può fare attraverso un investimento sulla leadership e sui programmi di formazione, anche se in questo secondo caso siamo decisamente in conflitto di interessi, io e te.

Andrea: Beh, di formazione se ne fa tanta sulla prevenzione della corruzione.

Massimo: Attenzione, Andrea! Si fa molto “aggiornamento professionale”, cioè si illustrano le modifiche alle norme e si descrivono procedure e regolamenti. Ma questa non è “formazione”. 

Andrea: E’ vero, per migliorare la qualità delle leadership e per aumentare la capacità di categorizzare correttamente gli scenari l’unica strada percorribile è la formazione valoriale, cioè la formazione con i casi ed i dilemmi etici.

Massimo: Qui siamo decisamente in conflitto di interessi, pertanto questa valutazione la lasciamo fare ai nostri lettori.

 

 


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