SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

Lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

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Marco Polo e la valutazione qualitativa del rischio di corruzione

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Chi siamo? Da dove veniamo? Ed esattamente dove stiamo andando? Sono domande che noi di Spazioetico ci facciamo spesso e soprattutto durante il periodo estivo, quando la routine quotidiana del nostro lavoro viene meno e nella mente diventa impellente la necessità di fare dei bilanci e definire nuovi obiettivi. E’ un esercizio necessario, almeno per noi, considerato il lavoro che facciamo e chi siamo.

Siamo Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini. Siamo due padri di famiglia, che non hanno l’ambizione di cambiare il mondo e che non hanno particolari grilli per la testa. Eppure abbiamo l’ambizione di aiutare le pubbliche amministrazioni a prevenire la corruzione, in un paese, come l’Italia, che è corrotto fino al midollo, non tanto per il numero di condanne per reati contro la pubblica amministrazione, quanto per l’abitudine (socialmente accettata) a tollerare l’uso strumentale, tossico e criminogeno delle relazioni umane.

Siamo due persone qualunque, senza particolari “entrature politiche” o posizioni di rilievo nel mondo accademico o della ricerca scientifica. E nonostante questo continuiamo a studiare la natura e la genesi di fenomeni corruttivi. E speriamo, un giorno, di arrivare a scoprire il codice sorgente dell’integrità, trovare la formula per costruire sistemi pubblici evoluti, non più esposti, come oggi, ad un elevato rischio di fallimento etico.

Spazioetico è questo. Spazioetico esiste non perché siamo migliori di altri o ne sappiamo più di altri. Ma perché abbiamo scelto di fare questo lavoro e questo lavoro (oltre a dare molte soddisfazioni) richiede una certa propensione a cambiare il presente e a cercare nuovi orizzonti, nuovi punti di vista sul mondo.

Se dovessimo scegliere un personaggio, per rappresentare il nostro modo di essere e di intendere la nostra attività professionale, sceglieremmo senza dubbio Marco Polo.

Marco Polo è passato alla storia per Il Milione, in libro in cui racconta i suoi viaggi in Asia, compiuti alla fine del XIII secolo insieme al padre e allo zio, sulla via della seta e alla corte del Gran Khan. In realtà, questo resoconto di viaggio si intitola “Le Divisament dou Monde” e non è stato nemmeno scritto da Marco Polo, ma da Rustichello da Pisa, un autore di romanzi cavallereschi che ha messo per iscritto le sue memorie mentre i due si trovarono in prigione a Genova. Perché Marco Polo non era uno scrittore. Faceva un’altro mestiere: era un commerciante. Ha descritto mondi fantastici e tracciato nuove strade non per amore dell’avventura, ma per lavoro. Questo particolare rende forse la sua impresa meno poetica, ma più autentica.

Anche noi siamo degli operatori economici e abbiamo viaggiato a lungo in questi anni in molti luoghi dell’italia, per tenere i nostri corsi di formazione. Ma anche con la mente, per identificare nuove strade in grado di guidare i sistemi pubblici e le organizzazioni private verso l’integrità.

Abbiamo cercato di comprendere i meccanismi di base della corruzione: le asimmetrie informative, i conflitti di interessi e l’azzardo morale. Ci siamo concentrati sui bias cognitivi e sui meccanismi di neutralizzazione dei dilemmi etici. Dilemmi etici che rappresentano l’ultimo argine contro gli azzardi morali.

Abbiamo studiato i fenomeni di interferenza relazionale e i diversi tipi di conflitto di interessi: esogeno, endogeno, inerente e apparente. E ci abbiamo scritto anche un libro (un e-book per l’esattezza): L’etica delle Relazioni dell’Agente pubblico. Un libro che da un lato sintetizza i risultati del nostro viaggio e, dall’altro, vuole essere un monito, rivolto ai politici e ai dipendenti pubblici, per un un approccio “ecologico” alle relazioni umane, che salvaguardi il senso dei legami interpersonali e scongiuri fenomeni di strumentalizzazione e tossificazione relazionale.

Ma c’è un’altro motivo per cui ci sentiamo molto vicini alla figura di Marco Polo. Non tanto al Marco Polo storico (di cui comunque si sa abbastanza poco), quanto, piuttosto, al Marco Polo protagonista, insieme a Kublai Khan, del visionario romanzo “Le città invisibili” di Italo Calvino:

Dopo il tramonto, sulle terrazze della reggia, Marco Polo esponeva al sovrano le risultanze delle sue ambascerie. D’abitudine il Gran Khan terminava le sue sere assaporando a occhi socchiusi questi racconti finché il suo primo sbadiglio non dava il segnale al corteo dei paggi d’accendere le fiaccole per guidare il sovrano al Padiglione dell’Augusto Sonno. Ma stavolta Kublai non sembrava disposto a cedere alla stanchezza. – Dimmi ancora un’altra città,– insisteva.
– …Di là l’uomo si parte e cavalca tre giornate tra greco e levante… – riprendeva a dire Marco, e a enumerare no- mi e costumi e commerci d’un gran numero di terre. Il suo repertorio poteva dirsi inesauribile, ma ora toccò a lui d’arrendersi. Era l’alba quando disse: – Sire, ormai ti ho parlato di tutte le città che conosco.
– Ne resta una di cui non parli mai.

Marco Polo chinò il capo.

Venezia disse il Khan.

Marco sorrise. – E di che altro credevi che ti parlassi?
L’imperatore non batté ciglio. – Eppure non ti ho mai sentito fare il suo nome.
E Polo: – Ogni volta che descrivo una città dico qualcosa di Venezia

Il viaggio di Marco Polo, insomma, è un viaggio che lo porta solo apparentemente lontano: è in realtà è un viaggio attorno a Venezia e che si concluderà (anche nella realtà) con il ritorno nella sua città natale.

Anche in questo il nostro viaggio è molto simile a quello di Marco Polo. Abbiamo esplorato la dimensione relazionale ed etica dei fenomeni corruttivi, adottando approcci e concetti di tipo psicologico e filosofico, ma solo apparentemente abbiamo ignorato la dimensione organizzativa, tanto cara ad ANAC e ai suoi PNA che raccomandano mappature dei processi, analisi dei rischi e prevenzione della cattiva amministrazione. Nella realtà il nostro viaggio è servito per raccogliere i diversi pezzi necessari a ricostruire il complicato puzzle della valutazione qualitativa del rischio di corruzione.

Una valutazione qualitativa del rischio dovrebbe misurare la capacità dei sistemi di sviluppare una sorta di attrito, che si oppone alla generazione dei fenomeni corruttivi. Questa valutazione non deve concentrarsi esclusivamente sulla dimensione organizzativa, ma “risalire” fino alla dimensione relazionale ed etica e misurare:

  • la capacità di gestire nella dimensione relazionale i precursori della corruzione (conflitti di interessi, caduta di interessi primari, ambiguità relazionale, ecc…);
  • la capacità dello spazio etico di “bloccare” l’emersione degli azzardi morali (disponibilità delle persone a negoziare i propri valori, percezione dei valori condivisi e dell’ethos organizzativi, capacità di affrontare dilemmi etici);
  • La capacità della dimensione organizzativa di impedire che i processi siano manipolati dalla corruzione (modalità di esecuzione dei processi, gestione dei momenti decisionali, capacità di rispettare le leggi i regolamenti e le procedure, gestione delle informazioni)

Nel mese di luglio 2020 abbiamo dedicato una serie di dirette Facebook alla costruzione dello spazio etico. In  realtà, siamo andati un po’ oltre e abbiamo cercato di spiegare come costruire l’integrità nell’ambito di una organizzazione pubblica e privata. In queste dirette abbiamo paragonato l’integrità a un panino confezionato con tre ingredienti: ecologia, autonomia e conformità.

la formula dell'integrità

Quindi, l’integrità di una organizzazione o di un sistema pubblico può essere misurata in funzione:

  • del livello di ecologia della dimensione relazionale, cioè valutando la capacità di gestire le relazioni e i conflitti di interessi, evitando fenomeni di strumentalizzazione delle relazioni e di caduta degli interessi primari;
  • del livello di autonomia della dimensione etica, vale a dire in funzione della capacità delle persone e delle organizzazioni di fronteggiare i dilemmi etici (senza ricorrere a meccanismi di neutralizzazione o cadere vittima di bias cognitivi) e di adottare comportamenti “non esigibili per legge”, ma che vengono adottati in virtù di un sistema di valori etici individuali o collettivi; 
  • del livello di conformità dell’organizzazione, cioè valutando la capacità dell’organizzazione di darsi delle regole e rispettarle, ma anche di rispettare le leggi e le norme che regolano il suo funzionamento.

Se un sistema pubblico oppure un’organizzazione sono poco ecologici, autonomi o conformi, allora il rischio di corruzione esplode. Se, al fine di prevenire la corruzione, un sistema o una organizzazione aumenta il proprio livello di ecologia, di autonomia e di conformità, allora aumenta l’integrità. Corruzione e integrità sono, insomma, le due facce, opposte della stessa medaglia. Se indichiamo con “E” il livello di ecologia, con “A” l’autonomia e con “C” la conformità, quanto detto può essere sintetizzato nelle seguenti formule:

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Certamente, sarà necessario sviluppare degli strumenti, per effettuare queste misurazioni. E noi siamo al lavoro per svilupparli. Tuttavia, crediamo che le idee siano più importanti delle schede di analisi e dei criteri di valutazione del rischio. Perché gli strumenti sono come le automobili: servono a poco, se non sai dove vuoi andare.

La sanità pubblica sotto sequestro. L’articolo di Spazioetico su Azienditalia

Nel numero di agosto/settembre 2020 della rivista AZIENDITALIA Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, si occupano del concetto di “Stato sotto sequestro”.

Il fenomeno dello Stato sotto sequestro, o State Capture, caratteristico dei Paesi in via di sviluppo, potrebbe essersi manifestato anche in Italia, per l’esattezza nella ricca ed efficiente Lombardia, almeno per quanto riguarda la gestione della Sanità regionale. Nell’articolo, gli autori illustrano le dinamiche che hanno portato al sequestro della sanità pubblica, attraverso l’analisi della dimensione relazionale del fenomeno di corruzione sistemico-politica della Lombardia e dei suoi effetti sulla gestione della pandemia da Covid-19.

Nessuna privacy per le Persone Politicamente Esposte!

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La tentazione è forte. Quella di dire: “Chissenefrega dei furbetti del bonus partite IVA!“. Ci sono questioni su cui l’opinione pubblica si dovrebbe interrogare di più (come ad esempio le nomine ANAC).

Ma poi capisci che questa vicenda ti ha fatto un incredibile regalo. Una situazione che illustra mirabilmente cosa significa “spazio etico” e come funziona lo spazio etico delle persone.

I comportamenti “non esigibili per legge” formano lo spazio etico delle persone. E così, se anche un rappresentante istituzionale ritenesse vantaggioso e lecito adottare un comportamento come quello di richiedere un contributo, dovrebbe, almeno in teoria, fronteggiare un dilemma (etico), cioè un conflitto tra la soddisfazione di bisogni primari (“Sono soldi!“) e la soddisfazione di altri bisogni, ad esempio legati all’identità (“Che cosa sono diventato?“). 

Lo spazio etico, dunque, è come un filtro, un controllo interno alle persone che si attiva quando, come in questo caso, regole ed interessi sembrano convergere (“è vantaggioso” e “è lecito“), ma qualcosa di più profondo entra in conflitto (“non è giusto“). 

La storia della norma scritta male, che viene malamente posta a giustificazione della condotta dei cinque parlamentari, proprio per questo motivo, è una barzelletta. Le norme lasciano sempre uno spazio di valutazione e ogni persona deve valutare tra ciò che gli conviene, ciò che è lecito e ciò che è giusto fare. E quella è una valutazione che mette in primo piano la qualità delle persone, la loro maturità e la capacità di non far prevalere sempre e comunque il proprio interesse, anche dietro la giustificazione della liceità della condotta. Uno spazio (etico) che queste persone non hanno evidentemente dimostrato di possedere. Per questo non sono degne di stare in Parlamento (in realtà io mi preoccuperei se fossero miei familiari o frequentatori abituali).

Se il filtro etico “fa cilecca“, come sembra essere stato in questo caso, ed i controlli interni saltano, allora dovrebbero operare i cosiddetti “controlli esterni”, cioè la trasparenza.

Spesso la trasparenza viene descritta come l’accesso a dati e informazioni, ma in realtà è molto più di questo.

La trasparenza è, prima di tutto, una forma di deterrenza. Se un rappresentante delle istituzioni è certo che si muoverà sempre sotto gli occhi dell’opinione pubblica (pubblico scrutinio) e che tutto quello che farà potrà essere osservato, allora è lecito aspettarsi che egli non venga assalito nemmeno dal dubbio se richiedere o meno quei contributi. 

Purtroppo, però, in questo povero Paese, in cui lo spazio etico individuale sembra essere un lusso, non è chiaro nemmeno il primo e fondamentale assunto: chi rappresenta i cittadini ed opera in quanto da essi delegato deve essere sottoposto costantemente al “pubblico scrutinio”. Non esiste privacy per chi ha una delega pubblica!

Nella vicenda del bonus partite IVA, come si sarebbe potuto distinguere in concreto la posizione di un normale cittadino e quella dei parlamentari e altri rappresentanti e delegati pubblici?

A nostro avviso, sarebbe stato sufficiente inserire nella finestra INPS in cui si richiedeva il contributo uno spazio su cui il richiedente avrebbe dovuto segnalare la propria situazione di “PERSONA POLITICAMENTE ESPOSTA” (PEP). La PEP è una locuzione ormai abbastanza nota, che nasce nell’ambito dell’antiriciclaggio (1) e si basa sul fatto che, dal momento che rivestono un ruolo influente nella scena economico-politica transnazionale, nella visione del legislatore le Persone Politicamente Esposte sono maggiormente esposte a potenziali fenomeni di corruzione, data la rilevanza degli incarichi ricoperti (2).

Con la segnalazione chiara, da parte di INPS, che per questi soggetti non poteva invocarsi alcuna privacy (come la legge indica) e che i loro nomi sarebbero stati pubblicati. Questa soluzione avrebbe risolto l’attuale problema, cioè il fatto che in caso di pubblicazione di tutti i beneficiari verrebbe leso il diritto di circa quattro milioni di professionisti di tutelare la propria privacy.

Avremmo, in questo modo, le liste di tutte le Persone Politicamente Esposte già da molto tempo, in piena trasparenza. Poi ognuno avrebbe fatto la giusta e corretta distinzione tra un parlamentare della Repubblica e un consigliere comunale. Ma per fare questo occorre che per tutti sia molto chiara la posizione di una persona politicamente esposta, per cui non può valere alcuna privacy, non solo sui contributi richiesti (fatto alquanto raro), ma anche sulle relazioni della propria sfera personale e professionale che potrebbero essere coinvolte con il ruolo istituzionale.

 


(1) La normativa indica nel dettaglio quali sono le categorie di persone politicamente esposte:
  • Capi di Stato, Capi di Governo, Ministri e Vice Ministri e Sottosegretari;
  • Parlamentari;
  • Membri delle corti supreme, delle corti costituzionali e di altri organi giudiziari di alto livello le cui decisioni non sono generalmente soggette a ulteriore appello, salvo in circostanze eccezionali;
  • Membri delle corti dei conti e dei consigli di amministrazione delle banche centrali;
  • Ambasciatori, incaricati d’affari e ufficiali di alto livello delle forze armate;
  • Membri degli organi di amministrazione, direzione o vigilanza delle imprese possedute dallo Stato;
  • Presidenti di regione;
  • Sindaci di capoluogo di regione.
Il provvedimento comprende anche tutti i familiari di primo grado (coniuge, figli e loro coniugi, conviventi nell’ultimo quinquennio, genitori) e coloro che intrattengono stretti legami, come soci d’affari. La normativa non si limita ai cittadini italiani, ma comprende anche i cittadini degli altri stati dell’Unione Europea e i cittadini della Repubblica di San Marino.
(2) https://www.alavie.it/le-persone-politicamente-esposte/ 

Nomine ANAC. Si può fare prevenzione della corruzione senza ANAC?

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In un primo momento sembrava non interessare nessuno, ma poi, piano piano, le reazioni hanno cominciato a fioccare. Prima un articolo di Sergio Rizzo dal titolo perentorio: “L’anticorruzione non c’è più“. Poi una nota stampa di Libera, che, a nostro avviso, centra bene alcuni problemi sollevati da queste nomine: “Riscontriamo che le nomine del CdM non sembrano favorire l’auspicato consolidamento dell’Autorità, che nei suoi pochi anni di attività si è affermata quale presidio di trasparenza e integrità nell’amministrazione pubblica. Al contrario, duole constatare come trovino conferma alcuni segnali di un suo latente indebolimento. Persino nella procedura di rinnovo del Consiglio si sono fatti passi indietro, perdendo l’occasione di generare un percorso partecipato e trasparente nella selezione del Presidente e dei commissari, i cui profili e curricula non sono stati oggetto di alcun preventivo scrutinio pubblico“.

Mancato l’obiettivo, che secondo Libera è un consolidamento e secondo noi era il rilancio di un’Autorità asfittica nella composizione, nelle competenze e nelle funzioni. Mancato il metodo, il percorso partecipato che ti aspetteresti da un’Autorità che dovrebbe promuovere la trasparenza. Non che il primo consiglio non fosse “targato”, comunque. 

Le nomine di ANAC, purtroppo, mettono a nudo una realtà che noi tutti conosciamo. La prevenzione della corruzione non è mai davvero partita in Italia, imprigionata da un approccio terribilmente adempimentale che ha escluso la possibilità di costruire delle strategie credibili e di mettere a fuoco i veri fattori abilitanti della corruzione. Per questo, forse, ANAC viene vissuta dalle forze politiche a volte con un fastidioso distacco, a volte come un distintivo da mettersi sul petto e lasciare arrugginire in una tasca, a volte, purtroppo, come un utile parcheggio per “yes man” in erba. 

Ma si può fare prevenzione della corruzione senza ANAC?

A dire il vero, alcune amministrazioni hanno provato a fare prevenzione della corruzione “nonostante ANAC”. Provando ad includere la società civile, adottando visioni organizzative all’avanguardia, andando oltre la gestione dei rischi fatta “software-based“. Noi ne abbiamo conosciuti molti di questi RPCT, donne e uomini che hanno provato e provano ad andare al cuore del problema della corruzione che è, da una parte, l’uso strumentale e tossico delle relazioni e, dall’altra, la scarsa consapevolezza da parte degli Agenti pubblici del loro ruolo. 

Ora che gli adempimenti di inizio anno (relazione RPCT, aggiornamento Piano e tanto altro) non rappresentano più uno spauracchio per nessuno (ormai una mappatura dei processi l’hanno fatta tutti), si può davvero provare a mettere in piedi strategie di prevenzione evolute, relegando ANAC al ruolo che promette di saper fare meglio, cioè l’adozione di Pareri, un po’ alla stregua del Garante della Privacy (da cui peraltro proviene il nuovo Presidente). Un ruolo, per inciso, assai utile a dirimere le mille incertezze di un apparato normativo lacunoso e instabile. Il resto è vigilanza sugli obblighi di pubblicazione (anche su questo, oramai i software presidiano bene questo ambito) e vigilanza sui contratti pubblici (AVCP due punto zero), un ruolo che sembra pian piano sfumare alla luce delle nuove disposizioni normative.

Questo lascerebbe spazio a chi intende realmente fare prevenzione della corruzione per scelte strategiche decisamente importanti, tra cui:

  • lavorare sulla dimensione economico-relazionale del rischio di corruzione, cioè sui conflitti di interessi, (oggi conosciamo molto meglio il ruolo giocato dal conflitto di interessi e dalle “relazioni sensibili” nella generazione del rischio di corruzione), anche attraverso strumenti assai promettenti come le Policy di regolazione.
  • costruire o rafforzare la consapevolezza dei dipendenti sui meccanismi di base della corruzione, sui veri fattori abilitanti del rischio e sulla dimensione “etica” del rischio di corruzione, attraverso una formazione basata su casi concreti e dilemmi etici.
  • costruire percorsi realmente partecipati di elaborazione del PTPCT attraverso un dialogo con la società civile locale, realizzando il sogno dell’anticorruzione “dal basso” che in questi anni non è mai decollata.

Anche perché il fenomeno corruttivo non sparisce con un decreto. Ma si può arginare attraverso la consapevolezza di chi è coinvolto nelle scelte e di chi è coinvolto nelle implicazioni di tale scelte. 

L’anticorruzione inciampa sui camici lombardi. Tre consigli al Legislatore per affrontare (seriamente) il conflitto di interessi

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I posteri lo chiameranno, forse, “CamiciGate” o “DamaGate” … Per ora è una vicenda che tiene banco sui giornali e che divide l’opinione pubblica e la politica. I cui risvolti penali non sono del tutto chiari. Un vicenda confusa, in cui le forniture diventano donazioni e in cui uno strano bonifico proveniente da un conto svizzero “scudato”, bloccato e segnalato all’Unità di Informazione Finanziaria ai sensi della normativa antiriciclaggio, diventa anch’esso una donazione. Insomma, la vicenda che coinvolge il Presidente della Regione Lombardia Attilio Fontana, sua moglie e suo cognato (rispettivamente socia al 10% e legale rappresentante della società Dama Spa) e ARIA Spa (la centrale acquisti regionale) potrebbe anche passare alla storia come “DonazioneGate” o “BenefattoriGate”.

In questo articolo non intendiamo entrare in alcun modo nel merito di eventuali responsabilità penali: sono tutti innocenti fino all’estremo grado di giudizio. Non siamo giudici e non abbiamo nemmeno tutte le informazioni necessarie per emettere un verdetto. Vogliamo, piuttosto, valutare l’efficacia e la tenuta delle norme e delle procedure di gestione del conflitto di interessi attualmente adottate in italia. E lo vogliamo fare partendo da due dati di fatto innegabili:

  • i protagonisti di questa storia (Fontana, la moglie e il cognato) sono legati da relazioni di parentela, che la normativa qualifica come “sensibili”, cioè come atte a far emergere conflitti di interessi.
  • ARIA Spa non ha fatto firmare a Dama Spa il “patto di integrità” da cui sarebbe presumibilmente emersa la situazione di conflitto di interessi.

Gli strumenti e gli obblighi previsti dall’attuale normativa (obbligo di segnalazione, dovere di astensione e patti di integrità) sarebbero state in grado di identificare e gestire il conflitto di interessi che coinvolgeva Dama Spa e il presidente Fontana?

Il conflitto di interessi che non c’è … ma poi sì che c’è … 

La normativa italiana si concentra esclusivamente su una tipologia di conflitto di interessi: il conflitto di interessi esogeno, cioè la situazione di interferenza tra sfera professionale e sfera privata di un agente pubblico. Noi di Spazioetico ne abbiamo identificati altri tre (ne parliamo qui), ma indubbiamente il conflitto esogeno è il più facile da identificare, perché è associato ad una serie ben definita di relazioni sensibili che intercorrono tra agente pubblico e soggetto privato coinvolto nelle procedure di una pubblica amministrazione: relazioni interpersonali, di agenzia, di scambio, conflittuali.

L’articolo 42, commi 2 e 3, del Codice degli Appalti (d.lgs. 50/2016) definisce e gestisce il conflitto di interessi (esogeno) nel modo seguente:

2. Si ha conflitto d’interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione. In particolare, costituiscono situazione di conflitto di interesse quelle che determinano l’obbligo di astensione previste dall’articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62.

3. Il personale che versa nelle ipotesi di cui al comma 2 è tenuto a darne comunicazione alla stazione appaltante, ad astenersi dal partecipare alla procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni. Fatte salve le ipotesi di responsabilità amministrativa e penale, la mancata astensione nei casi di cui al primo periodo costituisce comunque fonte di responsabilità disciplinare a carico del dipendente pubblico”.

E’ abbastanza chiaro che il codice degli appalti affronta il fenomeno del conflitto di interessi esogeno in modo inadeguato,  cioè in un modo che non coglie in alcun modo il conflitto di interessi degli organi di indirizzo politico. L’art. 42, infatti, definisce il conflitto di interessi facendo riferimento al personale di una organizzazione che interviene nella nello svolgimento della procedura di aggiudicazione o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato. E prevede, come unica misura, l’astensione del soggetto in conflitto, che è tenuto ad auto-denunciare la propria situazione.

Ora, Attilio Fontana non è un dipendente di ARIA Spa e nemmeno di Regione Lombardia. E’ un politico e, in quanto tale, non gestisce le procedure di gara. Quindi, paradossalmente, per il codice degli appalti il Presidente della Regione non si trovava in una situazione di conflitto di interessi … o meglio, il suo conflitto di interessi non era tale da interferire con la regolarità della procedura di gara. Inoltre, aspetto ancora più paradossale, il Presidente della Regione avrebbe gestito correttamente la propria situazione di conflitto di interessi, perché non è intervenuto nella procedura di aggiudicazione … cioè perché si è limitato a non fare ciò che non poteva fare.

La magistratura, però, non sembra pensarla allo stesso modo. E probabilmente anche i protagonisti della nostra storia hanno pensato che un conflitto di interessi ci fosse: se tutto era regolare, se non c’era alcun conflitto di interessi (nemmeno potenziale o apparente), perché Dama Spa avrebbe trasformato la fornitura in una donazione e perché Fontana avrebbe cercato di eseguire bonifico alla Dama Spa? Almeno questo sembra abbastanza chiaro: la relazione di parentela era “inopportuna” e quei camici non potevano essere pagati. Fontana si è adoperato perché quei camici non fossero pagati e poi per ridurre i danni economici derivanti dal mancato pagamento dei camici. Ha cercato di pagare di tasca sua parte dei camici. In tutto questo non c’è nulla di penalmente rilevante. C’entra l’opportunità politica. E il comportamento di Fontana è spiegabile solo se letto con la lente del conflitto di interessi: gli interessi economici del cognato sono entrati in conflitto con l’interesse primario all’imparzialità e con l’interesse di Fontana a tutelare la propria credibilità politica. Il conflitto è stato risolto a spese della Dama Spa, trasformando il contratto di appalto in donazione.

Ancora una volta, ci teniamo a precisare che probabilmente nulla di tutto questo è penalmente rilevante. Quello che emerge è una situazione di conflitto di interessi, o meglio una matassa di interessi in conflitto, molto  peculiare e innegabile, ma che la normativa attuale non riesce a cogliere.

Il patto inutile …  

Tutti i giornali lo hanno scritto: “ARIA Spa non ha fatto firmare a Dama Spa il patto di integrità previsto dalla normativa lombarda sugli appalti!”, come se il patto di integrità fosse uno strumento potentissimo, che sarebbe stato in grado di evitare l’affidamento della fornitura di camici all’azienda del cognato del presidente della Regione Lombardia. Non sappiamo quanti si siano presi la briga di leggere il contenuto del  patto di integrità. Noi lo abbiamo fatto e siamo giunti alla conclusione: probabilmente, la mancata firma del patto di integrità è una grave mancanza, perché Aria Spa avrebbe dovuto pretendere la firma di un atto previsto dalla normativa; tuttavia, la firma del patto di integrità non avrebbe impedito la stipula del contratto di fornitura tra Aria Spa e Dama Spa. Il perché è presto detto: l’operatore economico che firma il patto di integrità si impegna a:

  • rendere, per quanto di propria conoscenza, una dichiarazione sostitutiva concernente l’eventuale sussistenza di conflitti di interessi, anche potenziali, rispetto ai soggetti che intervengono nella procedura di gara o nella fase esecutiva e a comunicare qualsiasi conflitto di interesse che insorga successivamente.

Come abbiamo visto in precedenza, Attilio Fontana non è intervenuto nella proceduta di gara. Quindi, a seguito della firma del patto di integrità, l’affidamento a Dama Spa sarebbe stato impedito solo da un conflitto di interessi che coinvolgesse un soggetto interno ad ARIA Spa.

Il patto di integrità prevede anche una serie di impegni, che devono essere assunti dall’operatore economico. Uno fra tutti è a prima vista molto rilevante:

  • non ricorrere alla mediazione o altra opera di terzi ai fini dell’aggiudicazione o gestione del contratto

L’intervento di mediatori è un evento che incrementa il rischio di corruzione: l’OCSE, in un recente documento, ha raccomandato ai sistemi pubblici di considerare attentamente i rischi connessi all’uso di intermediari (business intermediaries) nei periodi di emergenza, soprattutto nel settore manifatturiero, nelle catene di approvvigionamento e nelle esportazioni. La previsione del patto di integrità è quindi più che mai opportuna. Ma … c’è un grosso “ma“! La Dama Spa è giunta alla stipula del contratto di fornitura dei camici proprio grazie all’intervento di un soggetto mediatore: la Task Force per le mascherine e i DPI, istituita da Regione Lombardia nel mese di marzo 2020 (in piena emergenza) per individuare le imprese che era in condizioni di riconvertirsi e di fornire prodotti alle strutture ospedaliere. Una Task Force politica, che ha fatto senz’altro un lavoro egregio, ma ha anche sottratto ad ARIA Spa la responsabilità di gestire le fasi di analisi di mercato e di identificazione dei potenziali contraenti, cioè le fasi cruciali dei processi di acquisto che non prevedono la pubblicazione di un bando di gara (procedure negoziate e affidamenti diretti). Infatti, è stata proprio la Task Force regionale a segnalare Dama Spa ad Aria Spa.

La Dama Spa, insomma, non avrebbe potuto firmare, in tutta onestà, il patto di legalità regionale e tenere fede a tutti i suoi impegni, perché si era aggiudicata il contratto con Aria Spa grazie all’intervento di un mediatore. Un mediatore istituzionalizzato, creato ad hoc dalla stessa Regione. Nulla di illecito, quindi. Ma c’è da chiedersi quanto sia sicuro e sensato che un’Amministrazione regionale istituisca Task Force politiche che dialogano con gli operatori economici al di fuori delle regole del codice degli appalti, senza considerare i rischi di una tale operazione e ignorando i divieti di un patto di integrità, di cui adesso si parla molto ma che, in realtà, è ormai diventato uno strumento completamente inutile.

L’Assessore lombardo Raffaele Cattaneo, che ha coordinato la Task Force per le mascherine e i DPI, ha  dichiarato di essere stato destinatario, durante il periodo di emergenza: “di telefonate e richieste di moltissimi, dai banchi della maggioranza e dell’opposizione, anche del gruppo del Movimento 5 Stelle, di colleghi che mi hanno telefonato segnalandomi imprese, giustamente”.

Chiunque si occupi seriamente di prevenzione della corruzione non può che provare un certo disagio, mentre ascolta un assessore dichiarare che i partiti del consiglio regionale si sono attivati per “raccomandare” delle aziende. E in quell’avverbio finale, giustamente, non è difficile leggere la disattivazione dello spazio etico, o meglio la manipolazione della percezione etica dei comportamenti.

Qualche proposta per migliorare la normativa 

La vicenda dei camici lombardi insomma, a prescindere dalle indagini penali tuttora in corso, evidenzia tutti i limiti di un sistema di gestione dei conflitti di interessi che non vede i precursori della corruzione, ma che è piuttosto tutto incentrato sulla garanzia di legittimità delle procedure amministrative.  La definizione stessa di conflitto di interessi, per come viene fornita dalla normativa, è una sorta di rete dalle maglie troppo larghe, che non è in grado di catturare i collegamenti di interessi della politica.

Ci permettiamo, quindi, di suggerire agli esperti del settore e al Legislatore una serie di proposte, che potrebbero migliorare la qualità della normativa sul conflitto di interessi:

1. “Soggetti politicamente esposti”. La definizione di conflitto di interessi dovrebbe prendere in considerazione non soltanto le relazioni tra operatore economico e soggetto che interviene nella procedura di gara, ma dovrebbe includere anche le relazioni tra soggetto economico e “soggetti politicamente esposti“. Come già previsto dalla normativa antiriciclaggio, le operazioni (per esempio i contratti di fornitura) che coinvolgono aziende collegate con la politica dovrebbe essere considerata a rischio e soggetta a controlli stringenti. Questo perché un operatore economico collegato ad un esponente politico potrebbe avvantaggiarsi di questa relazione per avere accesso ad informazioni ed avvantaggiarsi non nella fase di aggiudicazione o esecuzione, ma nella fase di programmazione e analisi del mercato. E potrebbe anche orientare le scelte compiute dall’amministrazione aggiudicatrice.

2. “Trasparenza sulle relazioni”. Gli attuali obblighi di trasparenza in capo agli organi di indirizzo politico prevedono la pubblicazione di informazioni relative alla situazione patrimoniale (dichiarazione dei redditi, proprietà di beni immobili e mobili, quote di società, spese sostenute per la propaganda elettorale, ecc…). Queste informazioni, per quanto siano presumibilmente utili, non consentono di garantire una totale trasparenza sulla rete di relazioni degli esponenti politici, rete di relazioni che contribuisce a generare situazioni di conflitto di interessi. Sarebbe quindi auspicabile l’obbligo, per gli esponenti politici, di effettuare e rendere pubblica una mappatura delle proprie relazioni sensibili e degli interessi coinvolti in tali relazioni.  

3. “Divieto di istituire task force di mediazione”. Come abbiamo visto, Regione Lombardia ha istituito una Task Force che ha svolto una attività di mediazione e interlocuzione con le imprese, sottraendo alla centrale acquisti regionale (Aria Spa), due fasi cruciali del processo di approvvigionamento: analisi del mercato ed identificazione dei potenziali fornitori. Aria Spa, in estrema sintesi, si è limitata a stipulare contratti che erano frutto di accordi ed interlocuzioni gestite dalla politica. Il fatto che una delle aziende contattate dalla Task Force sia ora al centro di una inchiesta giudiziaria, che rischia di ledere (a torto o a ragione, conta poco) la credibilità politica della Giunta Regionale, deve indirci a prendere coscienza degli elevati rischi connessi alla mediazione politica tra pubblica amministrazione e soggetti privati. L’unico modo per mitigare questi rischi è vietare agli organi politici delle pubbliche amministrazioni di istituire commissioni o adottare iniziative finalizzate a svolgere attività di intermediazione tra stazioni appaltanti e operatori economici privati.    

Sinceramente, non sappiamo come queste proposte possano essere convertite in articoli di legge e vincoli procedimentali. Per fare questo vi potete rivolgere ai giuristi e agli esperti di diritto amministrativo. Noi siamo soprattutto dei formatori che, sempre più spesso, cercano di ragionare sulla natura dei fenomeni criminali e sulle strategie per arginarli.

 

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La costruzione dello SPAZIO ETICO

L’INTEGRITA’ E’ UN PANINO!

Tra luglio e agosto 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno presentato “LA COSTRUZIONE DELLO SPAZIO ETICO”.

Ecco i tre video delle Dirette Facebook.

PRIMA PARTE

 

SECONDA PARTE

 

TERZA PARTE

 

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Dove sono i corrotti? Perché abbiamo bisogno di un nuovo modello (evolutivo) per la prevenzione della corruzione?

Il 21 luglio 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno provato a dare una risposta alla seguente domanda: “Dove sono i corrotti? Perché abbiamo bisogno di un nuovo modello (evolutivo) per la prevenzione della corruzione?

Ecco il video della Diretta Facebook.

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Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza?

Il 14 luglio 2020 Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di Spazioetico, hanno provato a dare una risposta alla seguente domanda: “Perché il rischio di corruzione aumenta in periodi di emergenza?

Ecco il video della Diretta Facebook.

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