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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

C’è Capitale e capitale. Storie di mancata prevenzione della corruzione

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Capitale è una parola con significati diversi. Se ha l’iniziale maiuscola (Capitale), significa che stiamo parlando di una città meravigliosa, Roma, Capitale di un Paese meraviglioso, l’Italia.

Se invece ha l’iniziale minuscola (capitale) assume vari significati. Un capitale è la somma di denaro di cui una o più persone, fisiche o giuridiche, dispongono, investita in un’impresa commerciale, industriale, bancaria e simili, o in beni mobili o immobili, allo scopo di produrre un reddito o un interesse. Per estensione il capitale sociale è l’insieme delle risorse di tipo relazionale durature che un attore sociale (individuo, gruppo ecc.) può utilizzare, insieme ad altre risorse, per perseguire i propri fini.

Infine, “capitale” significa anche qualcosa che si riferisce al capo, alla testa, intesa come sede della vita; che comporta la morte: la pena, la sentenza capitale.

Il nuovo stadio della Roma e le vicende corruttive che animano le cronache di questi giorni rischiano di trasformare la parola “Capitale”, intesa come lo scenario all’interno del quale si muovono gruppi di potere, in una sentenza capitale per uno di questi gruppi che del “capitale sociale” avrebbe abusato per perseguire propri fini, cioè l’aumento del proprio capitale. Insomma, un bel paradosso linguistico! Condito dal fatto che nemmeno @spazioetico ne esce completamente estraneo, dal momento che un personaggio dei nostri casi, Mister Wolf, ha preso improvvisamente vita ed ha assunto nella realtà il ruolo del protagonista.

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Wolf ha come compito principale, almeno nei nostri casi, la risoluzione di importanti asimmetrie informative; ma è anche in una posizione di conflitto di interessi e da quelle asimmetrie informative può trarre un vantaggio proprio o foraggiare gli interessi esterni con cui è collegato. Noi utilizziamo questi scenari per illustrare le basi del meccanismo corruttivo (asimmetria informativa + conflitto di interessi). Spesso ci accorgiamo della profonda inconsapevolezza che anima le platee di dipendenti pubblici e, a volte, di politici che assistono alle nostre presentazioni.

L’evento di corruzione romano, pertanto, non ci stupisce più di tanto. Ci convince, invece e sempre più, a promuovere una prevenzione della corruzione che riesca a trasferire le conoscenze, almeno quelle di base, sul “fenomeno corruzione” con particolare riferimento al conflitto di interessi.

Proveremo a descrivere la dinamica corruttiva di questo evento, con i limiti di avere a disposizione informazioni apprese da mezzi di informazioni, focalizzando l’attenzione sugli interessi in gioco:

  • quelli primari, cioè quelli del cittadino romano che dovrebbero essere interpretati da chi guida politicamente la Capitale,
  • quelli secondari, cioè gli interessi dei costruttori (noti a Roma come “palazzinari” con una vaga accezione negativa che tuttavia si sono conquistati e continuano a conquistarsi egregiamente sul campo),
  • gli interessi secondari di chi si è trovato a gestire la negoziazione pur senza aver ricevuto alcun formale incarico (e questa è già un’anomalia gigantesca, come spiega bene Luigi Oliveri nel suo post), in piena continuità con il passato e (ahimè) con il presente nonostante l’enfasi sul “cambiamento”.

“Conflitti” e “cospirazioni” tra interessi

Una dinamica assai interessante da osservare è come si sia progressivamente trasformato l’interesse primario in questa vicenda.

L’interesse primario di una amministrazione comunale è innanzitutto l’interesse del Principale, cioè del cittadino romano “elettore” che attraverso il voto delega la componente politica (Giunta e Consiglio) ad agire per promuovere i propri interessi.

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Possiamo descrivere tale interesse primario come un “sistema di interessi” così configurabili:

  • ricevere servizi pubblici adeguati; ad esempio, tappare le buche sulle strade, scuole pubbliche dignitose, ecc… che può essere ricompreso nel più generale interesse alla qualità della vita. Parlando di Roma ci rientra anche il non venire sommersi da cubature ulteriori soprattutto in quei luoghi che non hanno le caratteristiche per contenerle,
  • efficienza nella spesa pubblica già ampiamente devastata da scelte scriteriate nel passato.
  • imparzialità, cioè equidistanza della politica dagli interessi privati (in questo caso dei costruttori detti palazzinari) che hanno fatto il bello e cattivo tempo nelle passate stagioni politiche

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La promozione di questi interessi primari era stata, peraltro, alla base della vittoria di una nuova forza politica che si candidava ad interpretare proprio la triade: servizi, efficienza, imparzialità al grido di onestà. L’importante decisione di non candidare Roma per le Olimpiadi, per esempio, era stata fondata proprio su basi logico-razionali che richiamavano da vicino tale interpretazione degli interessi primari.

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Qualcosa di diverso è successo con lo stadio della Roma.

In questo caso una vera e propria campagna pro stadio è stata scatenata da una parte della cittadinanza, da una tifoseria accesa e da fortissimi interessi economici (sempre dei suddetti costruttori palazzinari) tutt’altro che sopiti, anzi, assai arzilli vista la situazione critica in cui versa l’economia del mattone almeno nella Capitale.

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Insomma, la Giunta Capitolina e il Consiglio si trovano a fronteggiare degli interessi secondari molto intensi. E governare significa anche saper dialogare con gli interessi secondari, senza perdere la bussola degli interessi primari.

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Oltretutto è vox populi che il Comune, se si rifiuta di costruire lo stadio, dovrà affrontare una causa milionaria con l’A.S. Roma e questo proprio non se lo può permettere.
Gli interessi primari cominciano ad entrare in conflitto tra loro. In nome dell’interesse primario a “fornire servizi adeguati” sarebbe sensato non fare più il nuovo stadio: si libererebbero risorse da impegnare per tutti i cittadini, anziché favorire l’interesse dei “palazzinari” e delle tifoserie (in contrasto, tra l’altro, con l’interesse primario all’equidistanza). In nome dell’interesse primario all’efficienza (cioè a non sprecare risorse), sarebbe invece sensato costruire lo stadio: si eviterebbe di andare in causa con l’A.S. Roma.

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Inoltre, si verifica una convergenza tra l’interesse primario all’efficienza e gli interessi secondari. E questa convergenza risulterà essere devastante più di qualsiasi conflitto di interessi.

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Tutto questo coacervo di interessi genera una pressione enorme sulla componente politica che entra in DILEMMA. Il dilemma non è cosa da poco visto che si contrappongono ferocemente due componenti importanti del Movimento 5 stelle, i “puri” che avevano contestato fin dall’inizio sia la localizzazione dell’intervento sia, in seguito, le transazioni con i privati per modificare il progetto, che erano state interpretate come “cessioni” a quegli interessi. Dall’altra parte, i “pro-stadio” che, invece, si mostrano, ad un certo punto, possibilisti a patto di ulteriori modifiche strutturali al progetto.
Il dilemma viene risolto in favore della seconda componente. La conclusione di tale dilemma non è stata indolore, dal momento che alcuni dei promotori della componente “puri” vengono estromessi; l’assessore Berdini viene rimosso, una consigliera, Cristina Grancio, che aveva aspramente criticato gli accordi, viene esclusa dal gruppo consiliare.

Quale effetto ha avuto la risoluzione di tale dilemma? Si è generato un nuovo interesse primario che potremmo tradurre in: “fate ‘sto c***o de stadio!” (detto alla romana), che non è, tecnicamente, un interesse primario, ma viene scambiato per tale da quasi tutti, compresi i cittadini romani (tifosi). In una tale “cospirazione” di interessi convergenti, ovviamente, gli interessi primari veri soccombono pesantemente. La localizzazione dell’intervento non è più un problema, il fatto che ci siano in ballo 7 milioni di euro di spesa per le pompe idrovore a carico della cittadinanza, in cambio di cubature al costruttore (palazzinaro), non rappresenta più un problema.

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Entra in scena Mister Wolf

Ma è la caduta rovinosa dell’ultimo interesse primario, l’imparzialità, che genera gli effetti più disastrosi. La Giunta, riconoscendo la propria incapacità a gestire una negoziazione così complessa, si fa aiutare da un semi-noto avvocato, Mister Wolf. Tale avvocato riceve una delega informale a trattare con gli interessi privati.

Fermiamoci un istante. Un soggetto, che non fa parte della componente degli eletti, che ha propri interessi secondari da difendere e da promuovere, viene delegato (informalmente) a gestire la negoziazione con gli interessi privati (e che interessi privati)?

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E’ vero che questa è una pratica assai diffusa, ma è anche l’ora di dire che è del tutto inappropriata, anche qualora non produca alcun evento corruttivo. Quale percezione degli interessi primari potrebbe mai avere tale personaggio? E’ vero che la componente politica avrebbe potuto indicarglieli con forza, ma ricordiamo che il contesto, in quel momento, ha trasformato gli interessi primari, promuovendo con forza l’interesse: “fate ‘sto c***o de stadio!”. Non si tratta di escludere qualsivoglia supporto tecnico da parte di professionisti esterni, ma MAI lasciarli operare in solitudine. Di fronte all’interesse privato, l’interesse pubblico deve essere sempre rappresentato dalla presenza (fisica) dell’eletto e da meccanismi di riduzione delle asimmetrie informative come, ad esempio, la trasparenza delle transazioni. Anche perché solo l’eletto o un vertice amministrativo o qualcuno di formalmente incaricato a trattare si troverebbe nel ruolo di pubblico ufficiale.

In linea con questo approccio non formalistico è utile sottolineare come anche la stessa leadership del Movimento 5 stelle sia, di fatti, anch’essa “informale”, nel senso che non è stata votata da nessuno, né ha un titolo costituzionale a rappresentare chicchessia.

Dunque, abbiamo una componente politica decisamente inconsapevole (fattore di rischio che noi chiamiamo “carenza operativa”), che, in un contesto di generale opacità (le carte vengono secretate, in particolare il parere dell’avvocatura capitolina in merito alle penali da pagare) e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive. Vuol dire consegnarsi al demonio.

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Peraltro, Mister Wolf ha degli evidenti interessi secondari riconducibili tutti alla sua attività professionale di avvocato e mossi, probabilmente, da un forte interesse-guida: l’essere in grado di esercitare un potere in un contesto dove può soddisfare l’ambizione di contare qualcosa (interesse-guida potentissimo). Tale interesse verrà ampiamente soddisfatto, a seguito della negoziazione andata a buon fine e proprio in ragione della brillante capacità di intervento, con la presidenza dell’ACEA, nota municipalizzata romana. A proposito, non sarebbe il caso di essere così espliciti nel dichiarare che la presidenza di un’organizzazione che gestisce risorse pubbliche così importante viene affidata sulla base di un “premio” e non magari sulla competenza e sull’esperienza.

Gli interessi secondari di Mister Wolf convergono con gli interessi secondari di numerosi componenti politici e tecnici: il vicepresidente del Consiglio regionale, il titolare della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio della Capitale (che poi rimuoverà i vincoli paesaggistici sulle tribune dell’ippodromo) e molti altri, di schieramenti politici diversi (anche questo è piuttosto tipico). Tutto viene foraggiato dal noto palazzinaro, il quale ci prova anche a Milano ricevendo un due di picche dall’assessore.

Espelliamo la mela marcia!

La misura “capitale” che è stata adottata è l’immediata esclusione di mister Wolf da ogni incarico, almeno finché non si chiarirà la sua posizione. Ma noi sappiamo bene che il problema non si risolve con il meccanismo noto come: “Espelliamo la mela marcia”. Come afferma mirabilmente Leonardo Ferrante in un post: [“Chi ha sbagliato deve pagare”. Ma la corruzione non è uno sbaglio, non è un errore incidentale di valutazione o di giudizio, non è un equivoco: è un’intenzione precisa e prolungata. Dichiarazioni di questo tipo, pur con il merito di dare la sensazione di una reazione, rischiano di far passare l’idea che per combattere il malaffare basti “fermare” o “espellere” un corpo, piuttosto che far inceppare un sistema reticolare. A Roma, in Italia, il problema è sistemico e richiederebbe una strategia, istituzionale e civica, sistemica.]

Perché la percezione dell’interesse primario di questi personaggi subisce un così feroce depotenziamento, anche se in partenza sembrano essere affidabili, capaci e, tutto sommato, integri? Il problema è costituito, prevalentemente, dall’aver posto un’aspettativa insostenibile, cioè l’essere onesti prima di confrontarsi con il potere. Abramo Lincoln affermava: “Se vuoi scoprire di che pasta è fatto un uomo, mettigli il potere nelle mani“.

Muel Kaptein, uno che si intende molto di integrità e dei meccanismi che mettono a rischio l’integrità delle persone, dice che gli “eletti dal popolo” che iniziano il loro lavoro animati da spirito idealistico corrono il rischio di vedere frustrate le proprie intenzioni perché, magari, raggiungono risultati minori rispetto alle attese, vengono criticati e per questo diventano cinici, persino paranoici rispetto alla condotta dei propri collaboratori. Sembra che Kaptein si sia fatto una breve vacanza a Roma.

Sono fenomeni ormai assai noti. Noi li abbiamo inseriti molto spesso nelle nostre presentazioni perché spiegano molto bene il deterioramento dell’integrità delle persone o, come preferiamo chiamarla, la disonestà delle persone oneste.

La prevenzione della corruzione ai tempi di Mr. Wolf

Quale “morale” possiamo trarre da questa triste (ennesima) tragedia capitolina?

La vicenda è un combinato di “ansia da prestazione” e inconsapevolezza che trasforma gli interessi primari (Capitale) e inserisce un network di persone (capitale sociale) che, in un clima di opacità, dimostrano di possedere potentissimi interessi secondari. Il tutto, una volta emerso, viene gestito attraverso la teoria della mela marcia (pena capitale). Insomma, tutte situazioni che dovrebbero essere “codificate” dalla prevenzione della corruzione. In particolare:

  • organizzazione del processo +
  • analisi degli interessi primari e secondari +
  • etica e consapevolezza degli individui.

Prevenzione della corruzione che, invece, è rimasta alla finestra a certificare una sostanziale fattibilità dell’opera. Con la conseguenza che nessun ruolo ha giocato in questa vicenda in presenza di anomalie gigantesche e di un rischio corruttivo elevatissimo.
Allora, come dovrebbe funzionare la prevenzione della corruzione ai tempi di Mr. Wolf?

Innanzitutto , per prevenire la corruzione, non è sufficiente puntare sull’onestà delle persone. Occorre combinare una serie di attività che che non si concentrano solo sulle persone (teoria della mela marcia), ma anche sul sistema in cui le persone agiscono:

  • analizzare il contesto e garantire adeguati livelli di trasparenza (delle decisioni pubbliche e delle interazioni tra pubblico e privato),
  • identificare chiaramente gli interessi primari e secondari (facendo molta attenzione ai conflitti tra interessi primari e alle convergenze tra interessi primari e secondari),
  • valutare attentamente il rischio corruttivo espresso dalle controparti (specialmente se la tua controparte sono i “palazzinari” romani),
  • gestire con attenzione le deleghe, evitando di assegnare a soggetti privati un potere informale,che consente loro di sostituirsi agli agenti pubblici (politici eletti e funzionari dell’amministrazione).

Potete farvi un’idea di che cosa @spazioetico intende con “prevenzione della corruzione” consultando il Decalogo che abbiamo realizzato per la Sanità.

E comunque, DI QUESTO PARLEREMO PIÙ’ DIFFUSAMENTE IN UN PROSSIMO POST.

Valutare la presenza di conflitto di interessi nei controlli. Proviamo ad esercitarci

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Ecco a voi, carissimi lettori di @spazioetico, un semplice strumento di autovalutazione della presenza di conflitto di interessi o di incompatibilità nel processo di controllo, vigilanza, ispezione e sanzione.

Per valutare abbiamo bisogno di “CRITERI” utili e comprensibili. Ma, ancor prima, di una buona comprensione di base di cosa sia un conflitto di interessi. Per le informazioni di base rimandiamo al Paper @spazioetico “Il conflitto di interessi, un caledioscopio di situazioni a rischio“. Per una lista di “collegamenti di interessi” idonei a generare interessi secondari, potete consultare l’articolo: “Conflitto di interessi. La generazione di interessi secondari“.

Ed ora la nostra griglia di autovalutazione.

Si tratta di posizionarsi all’interno di queste 4 diverse “stazioni”. La domanda è: “in quale posizione mi trovo?”

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Proviamo a descriverle. ATTENZIONE! Gli esempi che presenteremo di seguito hanno a che fare con un processo di controllo in ambito ENTI LOCALI, ma potrebbero tranquillamente essere utilizzati anche, ad esempio, per chi lavora in un Dipartimento di Prevenzione della Aziende Sanitarie Locali.

PERCEZIONE DI IMPARZIALITA’. E’ la condizione di neutralità che garantisce, almeno in astratto, la piena imparzialità dell’azione amministrativa e la piena percezione di imparzialità (dall’esterno). ATTENZIONE! Questa situazione (o fattispecie) non significa che ci si trovi, per forza di cose, in assenza di un qualche “collegamento di interessi”. Può fare riferimento anche alla situazione in cui un collegamento di interessi esiste, ma non è particolarmente intenso, oppure che un collegamento di interessi intenso non può, nemmeno in astratto, generare un conflitto di interessi per l’assenza della funzione pubblica in capo al dipendente (attività, compito o decisione) che può venire influenzata.

Facciamo un esempio.

CONDIZIONE: il dottor Rossi, funzionario dell’ufficio scolastico del Comune di Caciucco, ha la moglie che gestisce un esercizio commerciale presso lo stesso Comune.

AZIONE. Nessuna azione richiesta.

Il dottor Rossi ha, evidentemente, un collegamento di interessi, in quanto la moglie gestisce un esercizio commerciale. Tuttavia, la sua funzione (funzionario dell’ufficio scolastico) non è idonea, nemmeno in astratto, a determinare un condizionamento dell’attività dell’ufficio in cui è incardinato.

In conclusione, ci si trova in una situazione di piena imparzialità (e di percezione di imparzialità) quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • Non è titolare di alcun “collegamento di interessi” (situazione non realistica),
  • Oppure, è titolare di un collegamento di interessi non abbastanza INTENSO,
  • Oppure, è titolare di un collegamento di interessi INTENSO, ma è in ASSENZA di RUOLO/FUNZIONE (anche in ASTRATTO) idoneo a generare un CONDIZIONAMENTO.

CONFLITTO DI INTERESSI POTENZIALE. E’ una condizione (o situazione o fattispecie) piuttosto complessa. Si determina quando esiste un collegamento di interessi intenso (cioè idoneo a generare un condizionamento dell’attività o del processo decisionale del dipendente pubblico o dell’ufficio). Pertanto, almeno in astratto, un condizionamento è possibile. Tuttavia è assente la funzione o attività “CONCRETA” in cui tale condizionamento si può effettivamente verificare.

Facciamo un esempio. 

CONDIZIONE: Il dottor Rossi, agente della polizia locale del Comune di Caciucco, ha la moglie che gestisce un esercizio commerciale presso lo stesso Comune.

AZIONE. Segnala al proprio dirigente il collegamento di interessi (articolo 6 del Codice di Comportamento dei dipendenti della PA).

RE-AZIONE. Il dirigente valuta la situazione e decide di NON ASSEGNARE al dottor Rossi il compito di effettuare un controllo/ispezione presso l’esercizio commerciale della moglie. Assegnandogli quel compito, infatti, il dottor Rossi si troverebbe in conflitto di interessi “attuale”.

Pertanto, il dottor Rossi ha un collegamento di interessi certamente intenso (è la moglie!). Tuttavia, tale collegamento di interessi non è ancora nelle condizioni di influenzare un’attività di controllo o di ispezione. In alcuni scenari che @spazioetico ha creato ad uso di formazione, soprattutto dedicati al processo di controllo, tuttavia, è chiaro che anche a livello di conflitto di interessi potenziale una certa possibilità di influenzamento esiste. Pensiamo, ad esempio, al fatto di poter disporre, in ragione della funzione svolta, di informazioni rilevanti; ad esempio le informazioni circa i tempi di ispezione, ovvero alle informazioni circa le ispezioni fatte nei confronti dei competitor locali. della moglie. Occorre, infatti, non escludere dal “processo di controllo” tutte le fasi prodromiche all’effettivo svolgimento del controllo o dell’ispezione (segnalazione o programmazione del controllo, assegnazione del compito, erogazione della sanzione, ecc…).

La questione è stata (parzialmente) affrontata anche a seguito della emanazione del nuovo codice dei contratti. L’articolo 42 del dlgs 50/2016 dispone: “Si ha conflitto d’interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, INTERVIENE nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o o può influenzarne in qualsiasi modo il risultato…” Per analogia, anche nel processo di controllo la parola “interviene” si potrebbe esplicitare in una potenzialità di influenzamento che non si limita all’assumere una decisione, ma che riguardi anche lo svolgimento di un compito o di un’attività e, persino, la gestione delle informazioni (acquisizione e trattamento).

Pertanto, una gestione non superficiale del conflitto di interessi potenziale è assolutamente consigliabile, ad esempio, astenendosi da compiti o attività anche diverse dall’effettuare un controllo specifico. Peraltro questo è il senso dell’Orientamento n. 95 del 7 ottobre 2014, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha affermato che “qualora sussista un conflitto di interessi anche solo potenziale, l’obbligo di astensione dei pubblici dipendenti di cui all’art. 6 bis, della l. n. 241/1990 costituisce una regola di carattere generale che non ammette deroghe ed eccezioni”.

Il conflitto di interessi potenziale è la situazione più difficile da valutare, ma anche la situazione che, se fatta emergere, previene realmente la possibilità che un conflitto di interessi degeneri in corruzione. In conclusione, si ha un conflitto di interessi potenziale quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • E’ titolare di un collegamento di interessi INTENSO,
  • E’ assente un «RUOLO o ATTIVITA’ in CONCRETO» necessario perché un CONDIZIONAMENTO effettivamente si generi.

In questo caso, all’obbligo di segnalazione del dipendente, corrisponde, nel processo di controllo, uno speculare obbligo di non assegnazione di uno specifico compito o attività da parte del superiore gerarchico.

CONFLITTO DI INTERESSI ATTUALESi determina quando esiste un collegamento di interessi intenso (cioè idoneo a generare un condizionamento dell’attività o del processo decisionale del dipendente pubblico o dell’ufficio). Inoltre, è presente una funzione o attività “CONCRETA” in cui tale condizionamento si può verificare.

Facciamo un esempio. 

CONDIZIONE. Il dottor Rossi, agente della polizia locale del Comune di Caciucco, e che ha la moglie che gestisce un esercizio commerciale presso lo stesso Comune, ha ricevuto l’incarico di effettuare un controllo presso l’esercizio commerciale della moglie.

AZIONE. Il dottor Rossi comunica al proprio superiore gerarchico di doversi astenere (articolo 7 del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici),

RE-AZIONE. Il superiore gerarchico valuta di sollevare il dottor Rossi dall’incarico e sostituirlo. Se si trova impossibilitato a sostituirlo, avoca a sé l’incarico.

In conclusione, si ha un conflitto di interessi attuale quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • E’ titolare di un collegamento di interessi INTENSO

e

  • esiste un RUOLO o un’ATTIVITA’ che, in CONCRETO,
  • rende «CONDIZIONABILE» l’attività o la decisione.

INCOMPATIBILITA’. Consiste in una particolare situazione in cui il collegamento di interessi si crea a seguito dell’assunzione, da parte del dipendente pubblico, di un incarico (ad esempio, attività, retribuite o no, presso enti di diritto privato sottoposti a regolazione, controllo o finanziati da parte dell’amministrazione che ha conferito l’incarico, o lo svolgimento in proprio di attività professionali, se l’ente o l’attività sono soggetti a regolazione o finanziati da parte dell’amministrazione» (co. 50, lett. e) e artt. 9 e 10 del decreto legislativo);  oppure l’eventuale assunzione, nel corso dell’incarico, di cariche negli organi di indirizzo politico.

Facciamo un esempio.

CONDIZIONE. Il dottor Rossi, dirigente responsabile del settore tributi del Comune di Caciucco, è diventato Assessore di un Comune con un numero di abitanti  superiore a 15.000 abitanti, ricompreso nella stessa Regione.

AZIONE.  Il Responsabile della prevenzione della corruzione segnala l’incompatibilità

RE-AZIONE. Il dottor Rossi deve «optare» tra i due incarichi.

Pertanto, l’incompatibilità è una particolare situazione che genera conflitto di interessi, non in quanto il dipendente è titolare di un interesse secondario  (economico o personale), ma in quanto, ad esempio, l’esplicita appartenenza ad un organo di indirizzo politico può pregiudicare l’immagine di imparzialità (del funzionario e dell’amministrazione). E’ quanto espresso, del resto, dalla Delibera numero 68 del 24 gennaio 2018 dell’ANAC concernente la sussistenza di una situazione di incompatibilità, ai sensi dell’articolo 12, co. 4, del d.lgs. 39/2013 tra l’incarico di responsabile di area in un ente locale, ex articolo 109, co. 2, d.lgs. 267/2000 e quello di assessore in un comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti.

Per quanto concerne l’incompatibilità tra “ruolo pubblico” e dimensione professionale privata, ad esempio, nel processo di controllo, vigilanza, ispezione e sanzione del Dipartimento di Prevenzione di una ASL, come espressamente previsto dal DPCM 27.03.2000, non è consentito l’esercizio di attività libero professionale individuale in favore di soggetti pubblici e privati da parte del personale della dirigenza sanitaria che svolge nei confronti degli stessi soggetti funzioni di vigilanza o di controllo o funzioni di ufficiale di polizia giudiziaria. 

Rispetto a questa specifica fattispecie di incompatibilità, si espressa anche la Commissione per gli interpelli in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Era stata interpellata dalla Direzione Regionale Salute e Politiche Sociali della Regione Lazio in merito a alla corretta interpretazione dell’articolo 39, comma 3, del decreto legislativo n. 81/2008, il quale dispone che: “Idipendente di una struttura pubblica, assegnato agli uffici che svolgono attività di vigilanza, non può prestare, ad alcun titolo e in alcuna parte del territorio nazionale, attività di medico competente”. In particolare l’Ente chiedeva di conoscere “se tale disposizione è da intendersi rivolta a tutte le strutture del Dipartimento di prevenzione delle aziende sanitarie locali o solo a quelle che svolgono attività ispettiva e se sia applicabile a tutto il personale con qualifica ispettiva afferente all’azienda sanitaria”.

La Commissione ha argomentato: “il Dipartimento di prevenzione rappresenta un’unica struttura deputata allo svolgimento di attività polifunzionali, volte a garantire un continuo innalzamento del livello di salute e di miglioramento della qualità della vita. In tale contesto il Dipartimento non esercita solo un’attività di vigilanza, intesa come “mero controllo” di tipo repressivo e sanzionatorio, ma anche funzioni di tipo preventivo e autorizzativo. L’attività del Dipartimento si concretizza, altresì, nella ricerca attiva di soluzioni condivise con tutti gli attori che sono chiamati a concorrere alla prevenzione e gestione dei rischi. Emerge dunque una pluralità di funzioni attribuite al Dipartimento, che oltre alla funzione di vigilanza e controllo, è chiamato a garantire l’attuazione di interventi complessi nell’ambito dell’assistenza collettiva, quali la sorveglianza epidemiologica, l’informazione all’utenza, l’assistenza alle imprese, la formazione degli operatori, l’educazione sanitaria della popolazione, l’informazione e la comunicazione del rischio per la salute. Sulla base di tali elementi la Commissione ritiene che, in considerazione della natura polifunzionale del Dipartimento di prevenzione, il disposto dall’articolo 39, comma 3, del decreto legislativo n. 81 del 9 aprile 2008, debba ritenersi applicabile a tutte le strutture che compongono il citato Dipartimento ed a tutto il personale ad esso assegnato, indipendentemente dalla qualifica rivestita“.

Questo parere fa ben intendere come si deve valutare “INTERVENIRE” in un processo.

In conclusione, si ha incompatibilità quando un dipendente pubblico è nelle seguenti condizioni:

  • E’ titolare di un collegamento di interessi che si qualifica come «INCARICO».

e

  • che genera incompatibilità TRA RUOLI PUBBLICI,

oppure

  • TRA RUOLO PUBBLICO E RUOLO PRIVATO.

In sintesi, inseriamo la griglia di valutazione completa per un esercizio che è utile, nonché opportuno.

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In questa autovalutazione non facciamo riferimento al conflitto di interessi “APPARENTE“. Soprattutto nel conflitto di interesse potenziale, infatti, occorre provare ad assumere il punto di vista dell’osservatore esterno che si trova, se ci pensate, in una situazione di asimmetria informativa. Potrebbe, in effetti, valutare come “intenso” un collegamento di interessi che, invece, non lo è; purtroppo non lo sa e non è in grado di saperlo, a meno che tale asimmetria informativa non venga ridotta attraverso meccanismi di trasparenza e venga gestita attraverso condotte predeterminate. In ballo non c’è tanto il danno all’interesse pubblico, quanto, piuttosto la minaccia alla credibilità dell’azione amministrativa.

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@spazioetico: pubblicato il “Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato”

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@spazioetico è assai lieto di annunciarvi l’uscita della sua prima pubblicazione per l’editore Maggioli.

Si tratta del Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato. Al suo interno troverete la checklist per gestire in maniera logica, controllabile e replicabile le istanze di accesso civico generalizzato. E tanto altro ancora. Un intero capitolo di casi, scenari ed esempi che vi aiuterà nella comprensione del meccanismo di valutazione del pregiudizio (test di pregiudizio) e dell’opportunità di conoscere (test di interesse pubblico).

I test sono una novità assoluta nel panorama italiano e sono stati elaborati a seguito dei numerosi incontri di formazione che abbiamo tenuto in giro per l’Italia nel corso del 2017 e 2018.

Il Manuale, in formato cartaceo, può essere acquistato presso il sito di Maggioli Editore ad un costo di euro 35,00. 

Di seguito, un breve abstract della pubblicazione.

Il panorama normativo italiano contempla diversi meccanismi di accesso a dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione. L’accesso civico generalizzato, introdotto dal d.lgs. n. 97/2016, è il più recente e, per molti versi, anche il più controverso.

Nella gestione di questo particolare procedimento, l’opportunità di alimentare partecipazione e controllo diffuso a beneficio della collettività spesso confligge con la necessità di tutelare interessi pubblici e privati. Il legislatore ha individuato esclusioni e limiti all’accesso, ma non ha fornito particolari strumenti per la gestione del processo decisionale, che spesso risulta estremamente dilemmatico e altamente discrezionale.

La presente opera, che ha un taglio spiccatamente operativo, mira a supportare ed orientare dipendenti pubblici e amministrazioni alle prese con la complessità della gestione delle istanze di accesso civico generalizzato.

Se la discrezionalità non può essere eliminata, tuttavia si può garantire che essa venga esercitata attraverso un processo logico e consequenziale che assicuri coerenza con l’attuale normativa, nonché fondatezza e tracciabilità al provvedimento finale. Il manuale operativo contiene:
› la checklist per gestire in maniera logica, controllabile e replicabile le istanze di accesso civico generalizzato;
› il test di pregiudizio, che serve a valutare la presenza e misurare la concretezza dei pregiudizi ad interessi pubblici e privati;
› il test di interesse pubblico, che serve a valutare le opportunità di partecipazione e controllo diffuso;
› un metodo per bilanciare le opportunità e i rischi generati dall’ac- cesso alle informazioni;
scenari, casi di studio, esempi per affrontare in modo concreto i problemi ed applicare correttamente gli strumenti;
› un approfondimento concettuale sull’accesso civico generalizzato che parte dalle origini e guarda al futuro della trasparenza in Italia.

GLI AUTORI

Massimo Di Rienzo. Fondatore di @spazioetico, formatore e consulente per la pubblica amministrazione. Appassionato di trasparenza ed integrità, ha avuto la fortuna di incrociare Andrea Ferrarini, che lo ha aiutato a costruire solide teorie e ad applicare una logica ferrea alle sue intuizioni.

Andrea Ferrarini. Filosofo “prestato” alla consulenza, si occupa prevalentemente di prevenzione della corruzione e trasparenza presso Regioni ed Enti Locali. Appassionato di grafici, processi, tabelle e fattori di rischio, ha fortunatamente incrociato Massimo Di Rienzo, che gli ha fornito dei “casi concreti” a cui applicarli.

 

Indice dell’opera.

Parte I La nascita di un diritto che non c’era
1. L’Accesso civico generalizzato
1.1. Un party molto affollato: la traiettoria della trasparenza in Italia
1.2. Diritti fantastici e come introdurli
1.3. Come creare un ibrido in due mosse
1.4. “Logica ACG” e “Logica 241”
1.5. Privacy e trasparenza, l’una contro l’altra armate
1.6. Un conflitto di interessi piccolo piccolo
1.7. Ripensare l’ACG: da diritto a servizio
Parte II Accesso civico generalizzato. Una checklist per gestirlo
2. Il processo di gestione delle istanze di accesso
2.1. L’ACG come procedimento
2.2. L’ACG come processo (il punto di vista del cittadino)
2.3. L’ACG come processo (il punto di vista della pubblica amministrazione)
2.4. Una checklist per gestire la discrezionalità
2.5. Come e quando usare la checklist
3. L’avvio del processo e la raccolta delle informazioni
3.1. Regole generali
3.2. Identità del richiedente
3.3. I dati o i documenti oggetto dell’istanza
3.4. Esclusioni
3.5. Limiti
3.6. I controinteressati
Parte III Testare le informazioni. Il bilanciamento tra pregiudizi e opportunità
4. I passi 8, 9 e 10 della checklist
5. Il test di pregiudizio: nozioni fondamentali
5.1. La valutazione del pregiudizio
5.1.1. Interessi antagonisti dell’ACG
5.1.2. Dati, documenti e informazioni
5.1.3. Informazioni “rosse” e informazioni “verdi”
5.1.4. Pregiudizio (definizione generale)
5.1.5. Concretezza di un pregiudizio
5.1.6. Pregiudizi temporanei
5.1.7. Informazioni rosse “invarianti”
5.2. Pregiudizi alla tutela dati personali (art. 5-bis, c. 2)
5.2.1. Tipologie di pregiudizio
5.2.2. Dati personali “invarianti”
5.3. Pregiudizi ad interessi pubblici (art. 5-bis, c. 1)
5.3.1. Tipologie di pregiudizio
5.3.2. Informazioni invarianti
5.4. Pregiudizi agli interessi economici e commerciali (art. 5-bis, c. 2)
5.4.1. Tipologie di pregiudizio
5.4.2. Informazioni invarianti
5.5. Pregiudizi alla libertà e segretezza della corrispondenza (art. 5-bis, c. 2)
5.5.1. Elementi costitutivi di una “corrispondenza”
5.5.2. Tipologie di pregiudizio
5.5.3. L’aspettativa di confidenzialità
5.5.4. Informazioni invarianti
5.6. Sintesi delle informazioni invarianti
6. Il test di pregiudizio: come eseguirlo
6.1. Step 1: identificazione delle informazioni rosse
6.2. Step 2: descrizione del pregiudizio
6.3. Step 3: concretezza del pregiudizio
6.4. Test di pregiudizio: conclusioni
7. Il test di interesse pubblico: nozioni fondamentali
7.1. Le false piste portano a dinieghi fallaci
7.2. La falsa pista di un diritto senza senso
7.3. La falsa pista della pertinenza
7.4. L’interesse diffuso alla conoscenza delle informazioni
7.4.1. I tre pilastri dell’interesse a conoscere
7.5. Informazioni che generano opportunità di “controllo diffuso”
7.5.1. Varianti in corso d’opera
7.5.2. IMU… che passione!
7.5.3. Morire in galera…
7.6. Informazioni e livelli di profondità della partecipazione e del controllo diffuso
7.6.1. Bricomerlino: il Comune più abusivo d’Italia
7.7. La variabile “contesto”
7.7.1. Il contesto: il primo errore da evitare si chiama “negare sempre” anche di fronte alle evidenze
7.7.2. Il contesto: il secondo errore da evitare si chiama voyeurismo
8. Il test di interesse pubblico: come eseguirlo
8.1. La logica del test di interesse pubblico
8.2. Step 1: identificazione delle informazioni
8.3. Step 2: identificazione delle opportunità
8.4. Step 3: concretezza delle opportunità
8.5. Test di interesse pubblico: conclusioni
9. Il calcolo dei rischi e delle opportunità
9.1. Criteri di bilanciamento
9.2. Bilanciamento di informazioni invarianti
9.3. Bilanciamento delle informazioni rosse e delle informazioni verdi (casi semplici)
9.4. Bilanciamento di gruppi di informazioni
9.5. Somma di informazioni
9.6. Bilanciamento di informazioni verdi e informazioni invarianti
9.7. Bilanciamento di informazioni rosse e informazioni invarianti
9.8. Bilanciamento di informazioni verdi e informazioni rosse
9.9. Interferenza tra le informazioni
10. La decisione finale
Parte IV Casi di studio
11. Esempi e casi pratici
Tutto molto bello… ma a cosa serve?
Caso n. 1 – I medici obiettori
Caso n. 2 – Vaccino civico generalizzato
Caso n. 3 – L’epopea del dottor Milibero (parte prima)
Caso n. 4 – L’epopea del dottor Milibero (parte seconda)
Caso n. 5 – Quei meravigliosi tubi in PVC
Caso n. 6 – La glasnost è di casa a Stalinopoli
Caso n. 7 – L’accesso ai ratti
Caso n. 8 – Le infami leggi razziali ed il coraggio di un Sindaco dimenticato!
Parte V Conclusioni provvisorie: quale futuro per la libertà di accesso?
12. Alle origini dell’accesso civico generalizzato
Introduzione: excursus storico
12.1. La figura di Anders Chydenius
12.2. Libertà di accesso vs diritto di accesso
13. La responsabilità di conoscere
13.1. Quale futuro per l’ACG?
13.2. I tre pilastri dell’ACG
13.3. La responsabilità di conoscere
ALLEGATI
1. Test di pregiudizio
2. Test di interesse pubblico
3. Bilanciamento

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