@spazioetico

lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Il modello @spazioetico di riferimento per la formazione in sanità

Rossiwatching.jpg

Questo è un post autocelebrativo, vi avvertiamo!

Un importante riconoscimento all’impegno di @spazioetico per la formazione in materia di prevenzione della corruzione arriva dal Policy paper del progetto Curiamo la corruzione dal titolo “Indicazioni orientative ai fini dell’elaborazione e attuazione di politiche pubbliche e pubblico-private per contrastare in modo efficace e realistico i fenomeni e i rischi di corruzione nel sistema sanitario nazionale italiano“.

ISPE Sanità, uno dei partner con cui collaboriamo da due anni a questa parte e che ha la responsabilità delle attività di formazione per il progetto Curiamo la corruzione, ci ha chiesto di applicare il modello @spazioetico in maniera sperimentale nelle 5 ASL pilota del progetto (ASL di Bari, APSS di Trento, ASST di Melegnano – Martesana, ASP di Siracusa, USL Toscana Sud-Est) e in due Regioni (Lazio e Basilicata).

I risultati sono stati davvero soddisfacenti, se nel documento leggiamo le seguenti valutazioni: “È soprattutto sul versante della formazione e della sensibilizzazione del personale che si sono ottenuti risultati molto apprezzati dagli stessi partecipanti. Nell’ambito del progetto è stato predisposto un Piano d’azione formativo a lungo raggio basato su un approccio partecipativo, che mira a rendere più efficace l’introspezione delle regole di condotta e a potenziare al tempo stesso le competenze del personale, dirigenziale e non“… “Nel complesso, i moduli formativi hanno coinvolto 825 partecipanti, tra i quali 300 dirigenti. Va rilevato per inciso, che è proprio la formazione su etica e legalità ad essere ritenuta dal 51,9% dei responsabili della corruzione intervistati nella rilevazione nazionale una delle misure più efficaci per contrastare la corruzione“.

Il documento rappresenta un invito a ripensare, in un certo senso, l’impianto della prevenzione della corruzione in sanità, al fine di renderlo più sostenibile e meno formalistico.

In alcuni passaggi riecheggiano parole e concetti che @spazioetico promuove da almeno cinque anni a questa parte nelle sue attività di formazione e comunicazione. 

Si legge nel rapporto: “Stante l’obbligo per i dipendenti pubblici di conoscere le leggi che riguardano l’amministrazione pubblica e, in particolare, le fattispecie di reato che impattano nel loro ambito, uno strumento di preciso orientamento  operativo è dato dal Codice di Comportamento dei Dipendenti Pubblici che, non rappresentando  uno strumento di sorveglianza, può contribuire a rendere comprensibili e, in qualche modo, modo, riproducibili i comportamenti virtuosi ispirati all’etica delle scelte pubbliche  e le buone prassi,  guidare il decisore pubblico a compiere le sue scelte nell’interesse collettivo e supportarlo nell’adempiere il proprio operato in coerenza con i principi etici.
Quello che il Codice non dice, e nessun nessun codice mai potrà spiegare, è il processo di generazione delle decisioni del dipendente pubblico, in quanto tale processo riguarda  in buona parte il foro interiore  delle persone. Proprio allo scopo di promuovere una cultura delle buone prassi, ai dipendenti delle Asl e, più in generale, ai portatori di interesse della sanità pubblica, andrebbero presentati gli strumenti per valutare la compatibilità tra etica individuale ed etica pubblica: per esempio  che cosa significa, in concreto, “equidistanza dagli interessi“,, “tracciabilità del processo decisionale” o “esemplarità.

Insomma vi avevamo avvertiti! Il rischio di autocompiacersi è forte, ma tant’è…

Infine, sul piano della formazione il documento raccomanda: “Le azioni da programmare in questo ambito sono l’introduzione di interventi formativi che propongano la lettura e il commento di casi di studio con i dirigenti Asl e i dirigenti dell’industria e degli altri soggetti privati coinvolti, che insieme potranno esercitarsi sui dilemmi etici posti a vari livelli di interazione tra sanità pubblica e fornitori e gestori privati“.

Se ti spiffero il nome del Whistleblower…

9a

Le “denunce segrete” (nel senso di “anonime“) sono state per almeno 5 secoli un modo per difendere la repubblica della Serenissima di Venezia. 

Dopo il tentativo di colpo di stato di Baiamonte Tiepolo, nel 1310, furono costruite a Venezia diverse Bocche di Leone (Boche de Leon) o Bocche per le denunce segrete (boche de le denuntie), simili alle nostre cassette postali. Le denunce potevano riguardare vari tipi di reati tra i quali l’inadempienza alla sanità, la bestemmia o l’evasione fiscale. Erano distribuite almeno una in ogni sestiere, vicino a collocazioni della Magistratura, a Palazzo Ducale o alle chiese, e servivano a raccogliere notizie, delazioni o segnalazioni contro coloro che si macchiavano dei crimini più vari.

I Savi dei Dieci e i Consiglieri dei Dieci accettavano le denunce anonime solo se si trattava di affari di Stato, con l’approvazione dei cinque sesti dei votanti. Non era però così facile, come si può pensare, accusare qualcuno. Nel 1387 il Consiglio dei Dieci ordinò che le accuse anonime inviate tramite lettera, senza firma dell’accusatore e senza attendibili testimoni d’accusa sulle circostanze segnalate, dovevano essere bruciate senza tenerne minimamente conto.

Tramite le Bocche di Leone e le denunce segrete furono scoperti molti reati di cui non si sarebbe mai venuto a conoscenza, con gravi danni per la Repubblica di Venezia. Probabilmente però vennero anche accusati e imprigionati degli innocenti.

Ingiustizia che non sembra essere capitata, tornando ai giorni nostri, ad un dipendente dell’Agenzia delle Entrate di Santa Maria Capua Vetere, accusato da una denuncia anonima. “Anonima“,  a leggere la sentenza n. 9047/2018 della sesta sezione della Cassazione Penale che conferma. “Riservata” come sarebbe più corretto affermare.

La denuncia cosiddetta “anonima” era stata inviata tramite il canale che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione (RPCT) dell’Agenzia delle Entrate aveva predisposto come misura del Piano triennale della prevenzione della corruzione. Essa, come affermato dalla Suprema Corte “non costituisce mero spunto investigativo, bensì assurge al rango di vera e propria dichiarazione accusatoria“. Infatti, la segnalazione conteneva accuse molto precise, tali da spingere l’Autorità giudiziaria a svolgere ulteriori indagini e ad accertare comportamenti corruttivi espliciti da parte dell’accusato.

La Sentenza ha il pregio di fare un po’ di chiarezza su una questione che si trascina ormai da quando è stato introdotto l’istituto del whistleblowing in Italia.

Spesso si sente dire che la segnalazione o la denuncia è ANONIMA. Oppure, che l’identità del segnalante non verrà in nessuno modo rivelata! Affermazioni piuttosto enfatiche e poco corrette (ahimè). Il problema, si badi bene, non è solo di “paranoia lessicale”. Sulla promessa di riservatezza assoluta si gioca gran parte della motivazione che spinge un dipendente pubblico a segnalare o a denunciare. Lo abbiamo detto più volte, se al momento della segnalazione il segnalante non è pienamente certo che la sua identità NON sarà rivelata, avrà forti resistenze a segnalare o a denunciare. In pratica, si promette al segnalante che la segnalazione resterà “anonima”, ma poi un giudice pretenderà, in determinate circostanze, di avere il suo nome e il cognome e sarà obbligatorio fornirglielo. Insomma, una  promessa che rischia di non poter essere mantenuta e che indebolisce la fiducia nella strategia di prevenzione della corruzione nel suo complesso.

La prima formulazione della legge 190/2012 era piuttosto scarna a riguardo. La più recente legge n. 179/2017 ha almeno il pregio di chiarire questo punto. L’Articolo 1 comma 3, stabilisce che: “ L’identità del segnalante non può essere rivelata.

  • Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.

Perciò, in ambito penale,  l’identità è “RISERVATA” fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. Molto diverso dall’affermare che la segnalazione o la denuncia è anonima.

E infatti, nel caso di cui si occupa la sentenza, l’identità del whistleblower è saltata fuori . Il GIP aveva considerato la segnalazione come “anonima”, “salvo di fatto recuperarne il contenuto attraverso la nota della Direzione Centrale Audit dell’Agenzia delle Entrate di cui infra e la successiva informativa di p.g. – come pienamente utilizzabile ai fini dell’integrazione del requisito medesimo”. Insieme al contenuto, il GIP ha identificato anche il segnalante il cui nome e cognome sono scritti nero su bianco sulla sentenza. Ora, non credo che il segnalante in questione, al tempo in cui ha inviato il suo “esposto anonimo”, pensava che sarebbe andata a finire così.

Ma anche in ambito disciplinare funziona più o meno allo stesso modo. “Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessaQualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.”

Perciò, se un dipendente pubblico segnala al RPCT che ha visto un suo collega risalire una pista da sci, nonostante fosse  in permesso ex legge 104 e la sua testimonianza rappresenta l’unica evidenza (d’altronde come potrebbe il Responsabile della prevenzione della corruzione indagare in questo caso?), allora, in sede di procedimento disciplinare, dovrà esprimere il consenso esplicito alla rivelazione della sua identità. In caso contrario, la segnalazione non potrà essere utilizzata e le accuse cadranno.

Questa parte della disposizione sui procedimenti disciplinari ha almeno il pregio di dare al segnalante l’ultima parola (@spazioetico aveva caldeggiato l’adozione di questa cautela). 

L’affermazione iniziale del comma 3 “L’identità del segnalante non può essere rivelata” risulta piuttosto ridimensionata dalle disposizioni successive. 

Per fare un minimo di chiarezza, esistono almeno 3 diverse categorie di segnalazioni e denunce:

  • La segnalazione o la denuncia “anonima” è quella che non permette alcuna rintracciabilità del segnalante (ad es., lettere firmate con nome di fantasia, o senza indicazione alcuna del segnalante). Esse non fanno parte del “sistema whistleblowing” così come è stato architettato dalla normativa italiana.
  • La segnalazione o la denuncia “riservata” è quella che permette la rintracciabilità del segnalante in particolari occasioni. Ad esempio, nel procedimento disciplinare, quando la segnalazione è l’unica evidenza della contestazione; nel procedimento penale, fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari. E’ il livello che viene utilizzato, ad esempio, dall’Agenzia delle Entrate che esplicitamente afferma: “il c.d. “canale del whistleblowing, deputato alla segnalazione all’ufficio del Responsabile per la prevenzione della corruzione (RPC) di possibili violazioni commesse da colleghi realizza un sistema che garantisce la riservatezza del segnalante nel senso che il dipendente che utilizza una casella di posta elettronica interna al fine di segnalare eventuali abusi non ha necessità di firmarsi, ma il soggetto effettua la segnalazione attraverso le proprie credenziali ed è quindi individuabile seppure protetto“.
  • La segnalazione o la denuncia “esplicita” è quella fatta dal segnalante in maniera aperta e pubblica. L’identità del segnalante, come è ovvio, in questo caso non necessità di alcuna tutela.

E la nuova piattaforma ANAC di gestione delle segnalazioni di quale delle tre categorie fa parte? 

Sul sito di ANAC si legge: “Grazie all’utilizzo di un protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati, il codice identificativo univoco ottenuto a seguito della segnalazione registrata su questo portale consente al segnalante di “dialogare” con Anac in modo anonimo e spersonalizzato.
Grazie all’utilizzo di questo  protocollo, a partire dall’entrata in funzione del presente portale, il livello di riservatezza è dunque aumentato rispetto alle pregresse modalità di trattamento della segnalazione”.

Pertanto, nonostante un accenno al “modo anonimo e spersonalizzato” con cui dialogare (cosa ben diversa da segnalazione anonima), il “livello di riservatezza” è aumentato (ma di riservatezza parliamo). Pertanto anche la piattaforma ANAC (e non poteva essere diverso) gestisce segnalazioni RISERVATE

Resta il dubbio di fondo. E, cioè, se in un siffatto sistema il segnalante sia assai poco invogliato a segnalare. Non ha certezze a riguardo. In altri sistemi, proprio per mitigare il rischio di ritorsioni, si provvede velocemente a mettere in sicurezza il segnalante attraverso una pronuncia del giudice del lavoro. Ad esempio, in Serbia la normativa prevede che entro otto giorni il giudice si pronunci sulla richiesta di emanazione di una misura provvisoria a tutela dei whistleblower.

Considerando tutte le difficoltà che ha avuto la legge del novembre 2017, non prevediamo sviluppi particolarmente favorevoli a riguardo nel nostro Paese.   

 

La trasparenza passa per dei buoni tubi in PVC

7aIl TAR Campania colpisce ancora. Dopo aver simbolicamente tirato un uppercut al Golia Garante della Privacy, il Tribunale Amministrativo campano torna a far parlare di se con una nuova sentenza.

Si tratta della sentenza n. N. 06028/2017 ed ha a che fare con dei tubi. Ebbene sì, il 22 marzo 2017 il Comune di Marigliano, in provincia di Napoli, aveva negato l’accesso civico generalizzato richiesto un mese prima dalla società Gemis s.r.l. volto “a visionare ed estrarre copia degli atti della Direzione dei lavori e/o del RUP, di estremi e data non conosciuta, da cui possa evincersi se l’appaltatore ha posto in opera i tubi offerti“.

Davanti al TAR Campania la Gemis s.r.l. ha impugnato il suddetto provvedimento di diniego. La Gemis aveva perduto la gara di appalto, a suo dire, perché la ditta vincitrice, la Giemme lavori s.r.l., aveva inserito nella propria offerta la posa di uno specifico tubo in PVC rigido denominato Alvehol, sempre a dire della società ricorrente, di difficile (se non impossibile) reperimento sul mercato. Per questo voleva vederci chiaro.

Questi bellissimi ed introvabili tubi sono stati realmente collocati laddove si sarebbero dovuti collocare?

Si badi bene, la Gemis non eccepisce la regolarità della gara (per questo sarebbe bastato un accesso documentale), ma vuole operare un controllo sull’attuazione dell’appalto. Ovviamente esprime un interesse diretto; indirettamente, però, una volta che l’informazione diviene “pubblica” attraverso l’accesso generalizzato, si dà l’opportunità a tutti di conoscere come sono state utilizzate le risorse pubbliche. Ciò che è stato “promesso” in sede di gara, è poi stato effettivamente realizzato? E questo ha senso nell’ottica dell’accesso civico generalizzato.

Se pensiamo, ad esempio, ai viadotti che crollano sulle nostre autostrade, sui tetti delle scuole che dovrebbero proteggere i nostri bambini, al di là dello specifico interesse commerciale dei concorrenti alle gare, esiste un evidente interesse pubblico a conoscere questo tipo di informazioni.

Nel caso specifico, inoltre, esisteva un interesse dell’amministrazione in chiave prevenzione della corruzione. Il Comune si è mostrato in questo caso assai reticente, mentre avrebbe avuto l’opportunità di rilevare una potenziale “anomalia“. 

Dunque, l’amministrazione, in prima battuta, nega l’accesso rilevando, tra l’altro, che “ogni impugnativa relativa alla gara va richiesta alla S.U.A. del Comune di Marigliano ovvero Provveditorato OOPP Campania, Molise e Puglia”.

Successivamente, il diniego viene impugnato avanti al T.A.R. che con la sentenza 5299/2016 respinge il ricorso evidenziando, tra l’altro, che l’istanza di accesso non poteva essere esaminata alla luce del nuovo istituto dell’accesso civico in quanto non ancora entrato in vigore al momento della presentazione della domanda.

Ed è così che a colpi di carte bollate, la Gemis decide di avanzare istanza di accesso civico generalizzato. Il Comune, che in teoria avrebbe dovuto avere il medesimo interesse a fare chiarezza su questi benedetti tubi, nega l’accesso.

Il TAR smonta una ad una le motivazioni con cui il Comune nega l’accesso. Ve le riportiamo perché rappresentano un utilissimo punto di riferimento per gestire future istanze di accesso.

Prima motivazione. Secondo il Comune, l’istanza sarebbe generica, non sarebbe chiaro il tipo di informazione richiesta e avrebbe una “latitudine abnorme, siccome astrattamente riferibile ad una pluralità indifferenziata di atti“.

Il TAR chiarisce. Sul punto è agevole replicare che l’informazione richiesta è assolutamente puntuale in quanto limitata a sapere se sono stati collocati i tubi in PVC della qualità promessa in sede di gara. Deve rammentarsi che l’accesso civico generalizzato ha ad oggetto non solo documenti ma anche “dati e informazioni”. E’ evidente che nella fattispecie non risulta complicato per l’amministrazione individuare la documentazione in suo possesso dalla quale possa evincersi l’informazione richiesta.

ESATTO!!! In realtà, è proprio il contrario di quanto afferma il Comune. Il problema è che a volte le amministrazioni non sanno dove andare a pescare i dati e le informazioni. Il problema è, anche, che la legge e successive Linee Guida, per “proteggere” le amministrazioni da un certo stalking istituzionale che purtroppo abbiamo constatato andando nei Comuni, hanno ampliato la discrezionalità delle amministrazioni nel valutare la “massività” delle istanze. Con il risultato che, se non si vuole dare accesso, è abbastanza facile, almeno in prima battuta, aggrapparsi alla “indeterminatezza” e alla “massività” della documentazione richiesta. 

Seconda motivazioneL’istanza della Gemis sarebbe ispirata da motivazioni diverse (quelle del concorrente che ha perso la gara) e, pertanto, non si conforma allo spirito dell’accesso civico generalizzato; inoltre, non vi sarebbero i presupposti di cui al d.lg. n. 163/2006 per concedere l’accesso agli atti avendo la ricorrente fatto acquiescenza agli esiti della gara.

Il TAR chiarisce. In primo luogo, deve osservarsi che l’istanza non è stata formulata ai sensi della normativa sugli appalti che qui non viene in rilievo.

In secondo luogo, va rilevato che l’accesso civico ha “lo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico..”. Sotto tale profilo la richiesta di verificare l’effettiva posa in opera dei tubi promessi dalla controinteressata rientra pienamente nella finalità voluta dalla legge di consentire un controllo sull’uso delle risorse pubbliche.

Ritiene, inoltre, il Collegio che l’indagine sulle “reali motivazioni” del richiedente l’accesso civico generalizzato esuli dai compiti attribuiti al Comune che deve limitarsi a verificare che non ricorrano casi di esclusione previsti dalla legge.

ESATTO!!! Il Comune “sìndaca” le motivazioni dell’accesso. Questo è un “atteggiamento” da 241/90, ma non c’entra nulla con l’accesso civico generalizzato.  E’ un atteggiamento tipico, facilmente rilevabile in molti dinieghi fin qui operati dalle amministrazioni. E’ vero che le motivazioni della società richiedente hanno a che fare con l’essere risultata soccombente in sede di gara. Ma quando si effettua il controbilanciamento degli interessi, non si valuta la motivazione del richiedente, bensì l’interesse della collettività a conoscere che, in questo caso, esiste ed è anche “rilevante” e “attuale” (cfr. il test di interesse pubblico nell’accesso divico generalizzato).

Questo atteggiamento viene stigmatizzato dal TAR anche in riferimento alla terza e quarta motivazione. Ma, proprio nell’ottica del “test” di cui sopra, è cruciale capire se l’apertura di quel dato può produrre un pregiudizio concreto per il controinteressato (la società Giemme lavori s.r.l.). Per operare il controbilanciamento, infatti, dobbiamo mettere sull’altro piatto della bilancia un potenziale danno agli interessi privati. In questo caso non si tratta della tutela dei dati personali, ma della tutela degli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica.

Quinta motivazione (per noi la più importante). Si farebbe riferimento alla prevalenza sul diritto di accesso dell’interesse della controinteressata a mantenere riservati i propri canali di approvvigionamento e le relative condizioni; sul punto la controinteressata (la società Giemme lavori s.r.l., ndr) invoca la lettera c) del comma 2 dell’art. 5 bis del d.lg. n. 33/2013 a mente del quale l’accesso civico è rifiutato “se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati…c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali”.

Il TAR chiarisce. La domanda di accesso della ricorrente è unicamente volta a sapere se siano stati posti in opera i tubi (le cui qualità sono state descritte nella gara e, dunque, note) promessi con l’offerta; in questo senso, l’amministrazione dovrà consentire l’accesso solo al documento nel quale è contenuta tale informazione (senza disvelare “i canali di approvvigionamento e le relative condizioni” che l’impresa aggiudicataria è riuscita a ottenere e ciò in assoluta coerenza con le statuizioni di questo Tribunale).

Si rammenta in proposito che l’accesso civico generalizzato (a differenza dell’accesso ordinario) ha ad oggetto non solo documenti ma anche meri “dati e informazioni”. Entro questi limiti (e il Comune dovrà eventualmente oscurare gli atti dai quali possano evincersi le particolari modalità di approvvigionamento dei tubi e le condizioni economiche ottenute dalla controinteressata) non si ravvisa alcun confliggente interesse economico e commerciale che possa subire un pregiudizio dalla conoscenza dell’informazione in questione. E’, infatti, come detto già noto il tipo di tubi (in PVC rigido denominati Alvehol prodotti dalla Sirci di diametro mm. 800 e mm. 1.200 con rigidezza anulare SN 16) che l’impresa ha garantito in sede di gara di utilizzare, pertanto, non si comprende a quale segreto tecnico e know how riservato faccia riferimento la controinteressata essendo l’informazione richiesta unicamente tesa a verificare l’effettiva posa in opera degli stessi (in linea con la finalità dell’accesso civico generalizzato che consente un controllo diffuso sull’operato della p.a.).

In altri termini, non si ravvisa dalla divulgazione dell’informazione in questione un pregiudizio concreto agli interessi della Giemme.

Ed è qui che il TAR Campania ripropone un ragionamento analogo a quello utilizzato per la precedente sentenza che abbiamo commentato.

Insomma, per noi che ci occupiamo di trasparenza e libertà di accesso da tanto tempo, sembrano eccezioni scontate, ma evidentemente, un po’ per inconsapevolezza, un po’ per un atteggiamento consolidatosi nel tempo e nell’applicazione dell’accesso documentale, un po’ perché la legge ha sovrapposto l’accesso civico generalizzato all’accesso documentale sotto il profilo del procedimento, nonostante i due istituti siano profondamente diversi, le amministrazioni faticano ad adeguarsi.

E complimenti ai giudici del TAR Campania che, in solitudine, promuovono una corretta interpretazione dello “spirito” dell’accesso. 

Fondi europei, di “strutturale” c’è solo la cattiva amministrazione?

6a

I Fondi Strutturali e di Investimento Europei  (Fondi SIE), noti anche come “Fondi strutturali” (tout-court) di tanto in tanto riempiono le pagine distratte dei quotidiani nazionali. Si tratta, per chi non li conoscesse, delle risorse che l’Europa destina ai Paesi membri per favorire  la crescita economica e occupazionale. E sono una montagna di soldi che devono essere gestiti dalle Regioni sulla base di Programmi Operativi che ne determinano le linee di indirizzo e le modalità di attuazione.

E’ di ieri la notizia che la Sicilia perderà circa 380 milioni di euro. Così titola il quotidiano ilsicilia.it: “Piove sul bagnato. Sulla spesa europea la Regione accusa un duro colpo. Il Tribunale dell’Unione europea ha infatti respinto il ricorso relativo al taglio dei fondi“. Ed il Corriere della Sera tuona: “Falle nella gestione e nei controlli” (tra l’altro questo articolo ha un curioso incipit dedicato alla cosiddetta anticorruzione inutile, sul quale siamo decisamente d’accordo…). Si tratta, per la precisione, di irregolarità che si sarebbero verificate in attuazione del ciclo di programmazione 2000-2006. Ma siamo sicuri che le cose vadano meglio ora?

Recentemente  la Corte dei Conti italiana ha di nuovo stigmatizzato le amministrazioni italiane per il mancato utilizzo di ingenti risorse provenienti dai suddetti Fondi relativamente, questa volta, al ciclo di programmazione 2014-2020. 

Questa è la situazione.

cortedeiconti.png

Sembra un disco rotto o un ritornello impazzito: Nel periodo di Programmazione la capacità di spesa e di pagamento è ben lungi da registrare i livelli attesi“. Quante volte in questi ultimi venti anni abbiamo sentito, letto o ascoltato questa affermazione? Da cosa dipende questa atavica “mala gestio“?

Sarebbe il caso che le Autorità competenti, compresa l’ANAC, finalmente, osservassero il macro-processo “gestione delle politiche di sviluppo locale” anche e soprattutto dal punto di vista della prevenzione della corruzione.

Si accorgerebbero che c’è un altissimo livello di esposizione a rischi corruttivi praticamente in tutte le fasi del processo.

Il processo è “peculiare“: cioè è particolarmente esposto ad asimmetrie informative in tutte le fasi; inoltre, il processo è spesso “vulnerabile“: le amministrazioni, specialmente quelle dove le risorse destinate sono maggiori, sono da sempre in carenza operativa e gestionale. Esiste una (sostanziale) “opacità” nonostante esistano specifiche regole comunitarie che impongono un “(teoricamente) alto livello di trasparenza.

A dire il vero, le regole europee, sancite dal Regolamento europeo 1303/2013, si limitano a rendere visibile solo parte del processo di gestione dei fondi. In particolare, parte dell’attuazione ed i risultati degli interventi. In realtà, la visibilità di gran parte del processo dipende da un certo “atteggiamento” di apertura che le amministrazioni, in particolare le Regioni, adottano (o non adottano).

In sintesi, possiamo distinguere tre distinte fasi nel macro-processo:

PROGRAMMAZIONE: si tratta della fase di adozione e consolidamento dei regolamenti europei e della scrittura dei documenti di programmazione nazionali e locali. Rendere trasparente questa fase è cruciale per elaborare documenti di programmazione che contestualizzino meglio gli obiettivi e favorire la partecipazione al dibattito pubblico. 

ATTUAZIONE: si tratta della fase di selezione degli interventi e di esecuzione degli interventi. La trasparenza della fase di selezione richiede l’apertura di informazioni in merito:

  • ai criteri di selezione delle operazioni,
  • alla tracciabilità del processo di selezione delle operazioni,
  • alla pubblicazione dei bandi o avvisi pubblici
  • alla tracciabilità del processo di scelta delle procedure da applicare
  • alla tracciabilità della procedura per l’individuazione del soggetto fornitore e dei servizi o esecutore delle opere.

La trasparenza della fase di esecuzione degli interventi, invece, richiede l’apertura di informazioni in merito:

  • all’oggetto fisico acquistato,
  • all’infrastruttura realizzata,
  • agli interventi costruttivi realizzati.

VALUTAZIONE: Il Regolamento richiede di attuare azioni di informazione e comunicazione sui risultati e sull’impatto dei contratti di partenariato, dei programmi operativi e degli interventi. La trasparenza di questa fase richiede l’apertura di informazioni in merito:

  • ai risultati ottenuti da ogni singolo intervento,
  • ai risultati ottenuti a livello di singolo Programma operativo,
  • agli impatti a livello di singolo Programma operativo.

La soluzione contro l’opacità nella gestione dei Fondi Strutturali era stata individuata in Opencoesione, il portale  sull’attuazione dei progetti finanziati dalle politiche di coesione in Italia.

Il limite di Opencoesione, tuttavia, è che rende visibile solo la trasparenza dell’evento, cioè del singolo intervento, ma non la trasparenza dei processi decisionali (dove sta la corruzione vera). Quindi Opencoesione è un ottimo strumento, ma può darsi che la corruzione abbia già lavorato a monte, ad esempio nella selezione degli obiettivi del programma e nella selezione delle operazioni.

I fattori di rischio che abbiamo osservato da vicino sono del tutto peculiari. Ad esempio, quando si fanno i conti sull’attuazione c’è sempre un’autorità nazionale o europea che tuona più o meno con le stesse parole: “la situazione è di forte affanno in termini di volumi sia di impegno che di spesa in quasi tutti i programmi operativi, nazionali regionali e nei diversi Fondi“?

La spiegazione che viene “istituzionalmente” fornita è sempre la solita: “il quasi fisiologico ritardo nell’inizio delle attività progettuali vere e proprie, derivante dai tempi tecnici necessari all’avvio della fase progettuale e alla scelta dei progetti da realizzare“, ma questo è solo parte del problema e riguarda la maladministrationcioè l’atavica incapacità di amministrare queste risorse. 

La Corte dei Conti aggiunge: “Le predette ragioni, peraltro, non possono esimere questa Sezione dallo stigmatizzare il grave ritardo di attuazione dell’attuale periodo di Programmazione, che si rivela addirittura in peggioramento rispetto al precedente, considerando lo stesso momento valutativo (circa metà del settennio). Le conseguenze potrebbero essere molto critiche, qualora questa situazione di quasi stallo non trovi una decisa accelerazione nel breve termine. L’ottimismo iniziale ha dovuto fare il conto con la situazione reale. Né le percentuali di spesa finali del periodo di Programmazione 2007-2013, che sono risultate positive dopo un inizio critico, debbono alimentare l’ottimismo dato dalla  convinzione che, alla fine, i fondi europei si sono spesi quasi per intero; come si è visto nel relativo capitolo della presente relazione, non è importante solo la quantità della spesa, ma soprattutto la qualità“.

In realtà ci sono fortissimi “interessi secondari” che spingono affinché sia così. Interessi che interferiscono con l’interesse primario ad una buona gestione dei fondi. Per buona gestione intendiamo non solo la capacità di spendere, cioè di assorbire le risorse che vengono stanziate per l’Italia, ma anche la qualità della spesa, cioè, progetti che realizzino una “discontinuità” in termini di sviluppo economico di un determinato territorio (ora, peraltro, si parla per lo più di un rallentamento del declino).

Arrivare sempre fuori tempo massimo favorisce la polverizzazione delle risorse attraverso il gioco dei “progetti sponda“, cioè di progettualità già realizzate o in fase di realizzazione che nulla hanno a che fare con lo sviluppo locale ma che permettono di aumentare il tasso di assorbimento e la percentuale di spesa. E’ così che “interessi secondari” di amministratori locali ed operatori economici, legandosi all’interesse primario di spendere i soldi, ma escludendo l’altro interesse primario a spenderli bene, invadono il campo della gestione dei fondi, orientandone le scelte. Un meccanismo corruttivo (è bene utilizzare le parole appropriate) arcinoto ma che sembra impermeabile a qualsiasi ciclo di programmazione. 

Una valutazione “addomesticata” attraverso meccanismi di selezione del cosiddetto “valutatore indipendente” e di successiva gestione che metto in stretta relazione controllante e controllato, con buona pace dell’indipendenza del giudizio. 

Interessanti anche i processi di selezione delle Autorità di Gestione dei Fondi, nonché di selezione e gestione delle Assistenze tecniche. Lo scorso novembre l’Antitrust ha multato il cosiddetto cartello della consulenza che si si era accordato per spartirsi una gara Consip per fornire supporto tecnico nel monitoraggio dell’uso dei fondi strutturali.

 

In ogni fase del ciclo di pianificazione, attuazione e valutazione dei fondi europei ci sono rischi specifici, ben noti agli addetti ai lavori, che andrebbero approfonditi perché ormai da molto tempo è chiaro che i meccanismi corruttivi sono costantemente all’opera nella gestione di queste importanti risorse.

Appunto, qualcuno potrebbe chiedersi: di “strutturale” c’è solo la cattiva amministrazione?

 

 

 

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: