Prevenzione della corruzione: semplificare o rilanciare? Riflessioni sui nuovi PIAO

La prevenzione della corruzione è un tema trasversale a diverse iniziative internazionali: Il documento presentato dai governi del G7 nella sessione speciale della UNGASS non lascia dubbi sul fatto che la corruzione rappresenti una minaccia globale, rafforzata dalla pandemia da COVID-19: “These threats have been heightened by COVID-19. As the world continues to recover, it is critical that we do not let corruption threaten our efforts to build back better and address global challenges especially the achievement of the 2030 Sustainable Development Goals” .

Negli Stati Uniti la lotta contro la corruzione diventa un “interesse centrale per la sicurezza nazionale”. L’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile pone l’obiettivo trasversale di ridurre sensibilmente la corruzione e gli abusi di potere in tutte le loro forme, per promuovere lo stato di diritto e creare istituzioni efficaci, trasparenti e responsabili.

Anche per l’Open Government Partnership l’anticorruzione ha sempre rappresentato una specifica “area di policy” all’interno della quale, nel corso di dieci anni di attività, sono confluite numerose azioni innovative. Negli ultimi dieci anni, 91 Stati membri di OGP hanno realizzato più di 700 azioni sul fronte dell’anticorruzione. Il 57% di queste azioni sono state considerate “ambiziose”, mentre il 21% delle azioni ha conseguito importanti effetti in termini di apertura.

Mai come in questo periodo le iniziative di contrasto e prevenzione della corruzione si moltiplicano nell’ottica di coordinare le attività internazionali con quelli domestiche (una lista di “summit” supportati da OGP al fine di coordinare le iniziative è presente qui: https://www.opengovpartnership.org/stories/open-opportunities-making-the-most-of-2021-global-summits/).

Questa rinnovata attenzione ai temi dell’anticorruzione non è casuale. Le risorse stanziate dai Piani di Ripresa e Resilienza sono ingenti e gli Stati hanno la responsabilità di prevenire o contrastare ogni forma di distorsione o manipolazione volte a favorire interessi particolari. In termini generali l’effetto della corruzione sulla crescita macroeconomica rimane una questione discussa, mentre l’impatto della corruzione sulla credibilità del sistema, sui livelli di diseguaglianza sociale e sull’accessibilità ai servizi pubblici di base, invece, è un fatto oramai assodato. Soprattutto in fasi così critiche in cui il rischio di disparità è altissimo, l’integrità dei processi decisionali deve essere considerata una priorità assoluta, al fine di scongiurare una crescita economica in cui vengano premiati gli interessi dei pochi in grado di accedere alle stanze dei bottoni. Il rischio concreto è che si determini un divario sociale intollerabile per una società civile (UK Department for International Development: “Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them”, 2015: “The effect of corruption on macroeconomic growth remains contested, and corruption has not been a determining factor constraining growth. Corruption has a negative effect on both inequality and the provision of basic services, so it affects poor people disproportionately”).

È dunque auspicabile un allineamento dell’Italia su queste posizioni. Per ora, tuttavia, non ci sono segnali concreti nella direzione di un deciso rilancio delle politiche anticorruzione nel nostro Paese.

Una chiara evidenza di ciò si può trovare nella sezione del PNRR dedicata alle RIFORME ABILITANTI, all’interno della parte dedicata alla “Semplificazione e razionalizzazione della legislazione”. Un intero paragrafo è dedicato alla “Abrogazione e revisione di norme che alimentano la corruzione”: Si afferma “La corruzione può trovare alimento nell’eccesso e nella complicazione delle leggi. La semplificazione normativa, dunque, è in via generale un rimedio efficace per evitare la moltiplicazione di fenomeni corruttivi”. (PNRR pag. 69)

Nella seconda parte del paragrafo si legge: “Occorre semplificare le norme della legge n. 190/2012 sulla prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. E poi: “Al tempo stesso, occorre evitare che alcune norme nate per contrastare la corruzione impongano alle amministrazioni pubbliche e a soggetti privati di rilevanza pubblica oneri e adempimenti troppo pesanti”.

Questo corto circuito logico prima che giuridico (una normativa anticorruzione che alimenta la corruzione) potrebbe essere difficile da comprendere soprattutto da parte degli interlocutori internazionali se non fosse inquadrato all’interno di un percorso che da qualche anno a questa parte caratterizza il dibattito pubblico italiano in materia di prevenzione della corruzione.

Qui da noi, insomma, il refrain che ormai domina le scene è tutto centrato sulla “semplificazione“. Dunque…

Il Ministro Brunetta ha recentemente affermato che: “Non si va veloci in una strada piena di curve. Ed è nelle curve che si annidano i possibili agguati corruttivi“.

A questo si collega lo sforzo di semplificazione che è alla base del nuovo PIAO, Piano Integrato di Amministrazione e Organizzazione. Il nuovo oggetto misterioso sta per essere disvelato e si agitano tra i Responsabili anticorruzione demoni e speranze su cosa troveranno quest’anno nel piatto.

Molte amministrazioni hanno già avviato consultazioni pubbliche finalizzate ad acquisire proposte e/o osservazioni da parte dei propri portatori d’interesse proprio con riferimento alla Sezione prevenzione della corruzione e trasparenza del nuovo Piano per il triennio 2022-2024, da adottarsi entro il 31 gennaio 2022. Qui gli esempi del Comune di Brescia e dell’INAIL.

Brunetta rassicura: “Stiamo già lavorando a un piano unico semplificato, a fronte dei tanti previsti oggi per le Pa: dalla parità di genere alla trasparenza, agli investimenti. Il “Piao”, Piano unico integrato attività e organizzazione, contiene anche la giusta funzione anticorruttiva, nel senso della semplificazione, della trasparenza, del monitoraggio che le amministrazioni pubbliche devono fare. Nell’opacità e nella complicazione trova infatti terreno fertile la corruzione e le amministrazioni devono essere le prime “sentinelle al fronte” in coordinamento con l’Autorità nazionale anticorruzione“.

La corruzione, tuttavia, non viene generata dalla complicazione delle norme o dall’opacità (semmai questi sono fattori abilitanti), bensì dalle dinamiche tra interessi (primari e secondari). Utilizzando la stessa metafora del Ministro, potremmo dire che è vero che le curve facilitano, in qualche modo, i deragliamenti, ma dipende dalla velocità con cui il conducente affronta le curve e la quantità di macchine che provengono nel senso contrario; con “velocità” intendiamo l'”intensità” e la “rilevanza” degli interessi in gioco, mentre con doppio senso di marcia intendiamo il fatto che gli interessi, quelli generali e quelli particolari, entrano quasi naturalmente in rotta di collisione. Inoltre, se si prende come riferimento la tortuosità dei percorsi, non si spiegherebbero tutti quei fenomeni di “sequestro” del pubblico a favore del privato in contesti lineari, dove tutto sembra funzionare (un esempio eclatante qui). Infine, le curve ci sono perché il paesaggio è complesso. Non sempre, in ambito pubblico, si possono spianare le montagne o costruire tunnel chilometrici: il rischio di fare maggiori danni è sempre dietro l’angolo.

Ora, dal nostro punto di vista, i PIAO potrebbero rappresentare un’opportunità:

• se saremo capaci di uscire dal cul-de-sac dell'”anti-corruzione” e cominceremo a ragionare in termini di “integrità”. Se dobbiamo immaginare sfide ambiziose e trasformative rispetto all’esistente, allora dobbiamo progressivamente abbandonare un approccio legato all’anticorruzione come mera pratica di emersione di condotte; un ambito piuttosto angusto che nega la dimensione umana e relazionale del rischio di corruzione. Prevenire la corruzione significa promuovere contesti istituzionali e amministrativi integri, soprattutto in termini relazionali. Anche dal punto di vista della comunicazione, occorre progressivamente abbandonare la locuzione “prevenzione della corruzione”, ed adottare in suo luogo “promozione dell’integrità pubblica”. Secondo l’OCSE, che ha recentemente inserito l’integrità pubblica nei criteri di valutazione dell’apertura dei governi: “l’integrità pubblica fa riferimento ad un consolidato allineamento, e una costante osservanza di valori etici condivisi, principi e norme, al fine di difendere e dare priorità all’interesse pubblico rispetto gli interessi privati“. Dunque, l’interazione tra interessi è il centro dell’analisi del rischio; non tanto le disfunzioni organizzative e le complicazioni burocratiche (le curve) che poco hanno a che fare con l’emersione del rischio di corruzione. La semplificazione, in quest’ottica, potrebbe tradursi in un’attività assai più snella dell’attuale che elimini molti dei ritualismi inutili e si concentri sull’analisi del contesto esterno ed interno (meglio se l’analisi è partecipata), valorizzare misure come la formazione, investire in strumenti come il codice di comportamento, vera e propria bussola per il dipendente per quanto riguarda l’ecologia delle relazioni e la gestione delle convergenze e dei conflitti di interessi.

• se, conseguentemente, prenderemo (finalmente) in considerazione fenomeni ampiamente sottostimati dall’attuale sistema di prevenzione come, ad esempio, il lobbismo come tentativo di manipolare le decisioni pubbliche e le porte girevoli (Revolving Door) cioè la mobilità incontrollata e deregolamentata di competenze e informazioni tra l’ambito pubblico e l’ambito privato (qui trovate un nostro contributo). La prevenzione della corruzione amministrativa (legge 190/2012), seppure abbia costituito un rilevante passo in avanti per il nostro Paese, pone il nostro modello ancora al di sotto degli standard internazionali. E’ anche per questo che altre importanti iniziative di organismi internazionali non sono state recepite in Italia o sono state recepite con significativi limiti e difficoltà. A mero livello esemplificativo, ricordiamo che: non abbiamo ancora una legge di regolamentazione delle attività di lobbying; esistono pratiche sperimentali di apertura delle agende dei decisori pubblici a livello ministeriale, ma non si può dire che esiste un atteggiamento consolidato delle nostre istituzioni a rendere trasparenti le relazioni con i portatori di interessi; non abbiamo ancora recepito la IV e V Direttiva Europea Antiriciclaggio in merito alla trasparenza sui Titolari Effettivi (Beneficial Ownership Transparency); tardano ad essere attuate le raccomandazioni del GRECO relativamente al Quarto Rapporto sulla prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri; l’attuale regolamentazione del conflitto di interessi della politica è inadeguata; manca una regolamentazione del fenomeno emergente delle Porte Girevoli (Revolving Door).

• se riusciremo, attraverso il nuovo strumento, a coinvolgere realmente gli organi di indirizzo (la politica), che sono i grandi assenti dell’attuale architettura, i convitati di pietra di un’anticorruzione tutta degli uffici. In Italia, in questi ultimi nove anni, abbiamo osservato un progressivo “disimpegno” della politica nazionale e locale sui temi della prevenzione della corruzione, soprattutto se compariamo la centralità che occupava questo tema nel dibattito pubblico negli anni immediatamente successivi all’adozione della legge 190/2012. Un disimpegno che ha contribuito a determinare una certa distorsione della percezione in merito a chi sia responsabile o titolare delle politiche di prevenzione della corruzione nel nostro Paese e a chi si debba dare conto delle attività e dei risultati. Del resto, il disimpegno della politica è visibile anche a livello locale. Per come è stata originariamente disegnata l’architettura della prevenzione della corruzione in Italia, la responsabilità dell’elaborazione e dell’attuazione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione ricade sul Responsabile della prevenzione della corruzione (RPCT), con uno scarso coinvolgimento degli organi di indirizzo. La questione è ben nota tanto che a questo proposito è intervenuta anche una importante modifica del quadro legislativo che però non ha inciso significativamente verso un effettivo maggior coinvolgimento.

• se saremo in grado di arginare una pericolosa deriva: la tendenza a sovrapporre la prevenzione della corruzione ai sistemi di compliance, tipici delle aziende private; spesso delle scatole vuote perché attente alla “regolarità” dell’atto piuttosto che alle dinamiche tra interessi. Assistiamo ad uno scivolamento verso un “modello centrato sui controlli interni al sistema amministrativo, dall’anticorruzione-trasparenza all’audit-compliance, in un disegno più centralistico e meno “aperto” (cfr: Carloni E., “Passi indietro su anticorruzione e trasparenza? Considerazioni a margine del PNRR e del decreto PA”, in Orizzonti del diritto pubblico, giugno 2021. “Ma anticorruzione e trasparenza sono, e sono stati in questi anni, ben più che un sistema di controlli interni e di protezione dalle frodi: l’anticorruzione ha rafforzato la trasparenza intesa come “controllo diffuso” dei cittadini, ma anche come “partecipazione al dibattito pubblico”, l’integrità e l’imparzialità dei funzionari, l’accountability, l’etica pubblica”). Anche i sistemi di controllo adottati per il monitoraggio del PNRR sono in linea con tali sistemi di compliance. La compliance, tuttavia, privilegia un approccio ex post, riservando ai controlli interni la funzione di rilevare il mancato rispetto delle misure di prevenzione oppure la messa in atto di comportamenti che violano i codici di comportamento o le normative: in tutti i casi, i controlli interni non si concentrano sui precursori della corruzione (convergenze e conflitti di interessi), bensì sull’azzardo morale oppure sulle non conformità nella gestione dei processi, che possono fungere da fattore abilitante degli azzardi morali. Questa configurazione non ci sembra adeguata, soprattutto per il settore pubblico (non lo è nemmeno per quello privato), laddove il processo decisionale coinvolge interessi rilevantissimi e la pressione degli interessi si esercita ben prima che la macchina amministrativa si metta all’opera.

• se saremo in grado di integrare le competenze; se accetteremo, cioè, il contributo delle expertise interne ed esterne alle amministrazioni. Abbiamo già detto (ma ripetiamo) che il rischio di corruzione possiede particolari caratteristiche che richiedono di guardare oltre la dimensione strettamente organizzativa. Innanzitutto, la corruzione (intesa come reato penale) è un evento difficilmente identificabile ed abbastanza raro: la Pubblica Amministrazione non è piena di Agenti corrotti, mentre sono molto diffuse relazioni ambigue e situazioni di conflitto di interessi che minacciano l’imparzialità e l’integrità pubblica anche senza degenerare in una condotta illecita. Ora è facile immaginare come un tema così complesso e controverso, tanto che nemmeno i giudici amministrativi adottano un metro di valutazione coerente e condiviso , sia lasciato nelle mani di soggetti, i Responsabili della prevenzione della corruzione (RPCT), che hanno scarsa conoscenza del fenomeno e non hanno specifiche competenze o strumenti in grado di metterli nelle condizioni di esercitare una valutazione quantomeno attendibile. Per gestire un rischio complesso e multiforme come il rischio di corruzione c’è un bisogno feroce di competenze e di reali spazi di autonomia e indipendenza per gli attori chiave. Altre normative (privacy, digitalizzazione sicurezza sul lavoro, antiriciclaggio…) non pongono vincoli di invarianza finanziaria (prevenzione a costo zero), né vietano di affidare ad esperti esterni all’amministrazione incarichi di consulenza. La semplificazione, in tal senso, si orienterebbe nella rimozione di questi vincoli per consentire alle amministrazioni di ricercare sul mercato le competenze necessarie a sviluppare adeguati piani di prevenzione. Qualora, invece, si decida di mantenere tali vincoli, sarà necessario investire risorse a livello pubblico per rendere disponibili adeguate competenze tecniche e professionali per la gestione del rischio di corruzione. Una ulteriore semplificazione, altrettanto auspicabile, è rendere meno rigidi i requisiti e i criteri di nomina e revoca degli RPCT. Faciliterebbe molto la vita ad amministrazioni di ridotte dimensioni, società pubbliche e fondazioni. Ancora, occorre incidere sulla qualificazione del ruolo e della funzione del RPCT. A livello decentrato, infatti, i Responsabili della prevenzione della corruzione devono acquisire competenze in ambiti diversificati e saper giocare diversi ruoli come: “analisti del rischio di corruzione” che sanno leggere ed interpretare i fenomeni contestualizzando i precursori della corruzione che minacciano l’integrità; “auditor per l’integrità”, che sanno acquisire e interpretare i dati e le informazioni necessarie a svolgere compiti di detection; “integrity manager” capaci di integrare le misure del Piano con altre misure organizzative volte a rafforzare il contesto interno delle amministrazioni; “promotori di integrità” che attraverso percorsi partecipativi sanno includere le organizzazioni della società civile e gli altri stakeholder sia nell’ottica di costruire strategie migliori, sia nell’ottica di elaborare un’analisi del contesto esterno affidabile. Infine, qualificare l’incarico del RPCT come aggiuntivo ma, al contempo, raccomandare (come ribadito da ANAC in tutti i PNA) che l’organo di indirizzo disponga eventuali modifiche organizzative necessarie per assicurare che al RPCT siano attribuiti funzioni e poteri idonei per lo svolgimento dell’incarico con piena autonomia ed effettività ” è nei fatti una contraddizione. Per fare un esempio concreto: i Responsabili della Prevenzione in ambito sanitario sono spesso individuati tra i dirigenti che riportano alla Direzione Amministrativa o Sanitaria. Questi soggetti, quando svolgono l’incarico aggiuntivo di RPCT potrebbero dover vigilare o imporre misure ai propri superiori gerarchici (Direttore Sanitario o Amministrativo). Trovare una posizione in organigramma che garantisca questo livello di autonomia è quasi impossibile. Il peso organizzativo del RPCT dipende, quindi, quasi esclusivamente da equilibri organizzativi interni oppure dall’autorevolezza personale del soggetto incaricato. Una semplificazione finale riguarda, pertanto, la rilevanza e l’esclusività del ruolo di RPCT nelle amministrazioni.

I nuovi PIAO nascono carichi di aspettative, anche se lo stesso acronimo utilizzato, “Piano Integrato di Attività e Organizzazione“, sembra davvero una forma di ripiego in cui si avverte tutta la debolezza del “razionalizzare”.

Abbiamo perso, forse, l’occasione di chiamarli “Piani per il Governo Aperto“, un titolo tonante, che avrebbe trasmesso l’idea di un deciso “rilancio“, nonché una certa direzione e un punto di vista chiaro su cosa ci si debba aspettare da un’amministrazione pubblica.