IL SIGNORE DELLE LOBBY. La gestione del conflitto di interessi endogeno e la rigenerazione degli interessi primari. Il quarto articolo della rubrica di approfondimento “LO SPAZIO ETICO” per Azienditalia

Lo Spazio Etico è la nuova rubrica che Azienditalia, mensile di organizzazione, bilancio, gestione e controllo degli enti locali del gruppo Wolters Kluwer, ha deciso di dedicare ai diversi aspetti rilevanti del fenomeno del conflitto di interessi. Un appuntamento che guida i lettori, numero dopo numero, in un percorso di approfondimento degli aspetti giuridici, economici, etici ed organizzativi necessari per comprendere e governare correttamente le interazioni tra interessi primari e secondari all’interno delle pubbliche amministrazioni.

Ciascun articolo affronta un diverso aspetto dei conflitti di interessi, contestualizzando il fenomeno, identificando dei “nodi problematici” e casi concreti da analizzare. Considerata la stretta connessione esistente tra conflitto di interessi e rischio di corruzione, la rubrica mira anche contribuire all’attuale dibattito relativo alla prevenzione della corruzione in Italia, proponendo un approccio meno legato agli adempimenti burocratici, più orientato alla tutela anticipatoria dei fenomeni corruttivi e alla riduzione del rischio di caduta dell’imparzialità.

Il quarto articolo, dal titolo “IL SIGNORE DELLE LOBBY. La gestione del conflitto di interessi endogeno e la rigenerazione degli interessi primari, uscito a luglio 2021, tratta di Lobbismo e Partecipazione, fenomeni che mettono in connessione gli interessi primari del settore pubblico e le istanze del settore privato e della collettività. Sono pratiche che animano la Democrazia e sono connaturate ad essa. Tuttavia, in certi momenti storici, il Decisore pubblico sembra voler chiudere le porte e mettersi al riparo da qualsiasi tipo di interferenza esterna: nell’Italia del post-covid, per esempio, Lobbismo e Partecipazione sembrano essere state messe ai margini del dibattito pubblico avente ad oggetto l’allocazione delle risorse del Recovery Fund. Qual è il rischio che si vuole evitare? Ed è poi così vero che tali pratiche sono state marginalizzate? O forse, come nel caso del Lobbismo, si stanno solo adattando al nuovo contesto?

Di seguito, una anticipazione dell’articolo.


Nella gigantesca anticamera della nostra Democrazia due fazioni si scaldano. Da un lato, illuminata da una potente luce che traspare da enormi vetrate, la PARTECIPAZIONE reclama il suo diritto di parola: “Siamo il piede destro della democrazia, il coro angelico di rispettabili interessi. Perché non ci avete ascoltato?”. Un brusio di disapprovazione si ode anche dall’opposta fazione. La schiera dei LOBBISTI si agita in uno spazio tenebroso. Uno di loro prende la parola e con tono perentorio esclama: “Pensate davvero di liberarvi di noi?”

Mentre le voci si accavallano, la nostra vecchia cara Democrazia, indebolita dall’incuria dei propri rappresentanti, ha già deciso di non voler avere più nulla a che fare con nessuno dei due. Dovendo attuare un complesso Piano per la ripartenza del Paese[1], ha attribuito ogni funzione ad una Cabina di Regia[2]. Ha centralizzato il comando ed ha giustificato la propria scelta con un discorso apparentemente assai convincente: “Abbiamo solo cinque anni per cambiare questo Paese. Non possiamo dare voce a tutti con la Partecipazione. E non possiamo permettere ai Lobbisti di deviare il corso delle nostre decisioni”.

La nostra Democrazia si blinda perché ritiene di aver già deciso tutto e che ora è tempo di attuare. Vuole gestire motu proprio[3] il più controverso dei conflitti di interessi, quello endogeno[4]: un conflitto tra interessi primari[5] che viene innescato quando le decisioni di un Agente pubblico promuovono alcuni interessi e ne minacciano altri. Salute o economia? Libertà di informazione o tutela della privacy? Lavoro o sicurezza? Ogni giorno il Governo di un Paese sacrifica un interesse primario in nome e per conto di un altro interesse primario. Il contesto, l’hic et nunc della Democrazia, fatto di agende politiche, media ed opinione pubblica spinge affinché abbia la meglio uno o l’altro: ambiente o sviluppo? Imparzialità o buon andamento? E così via.

In questa fase storica il Governo fa passare l’idea che il conflitto di interessi endogeno si possa gestire rendendosi impermeabile ad ogni interferenza. Nella nostra visione dell’integrità, invece, è esattamente l’opposto. Recentemente abbiamo provato a classificare alcune “qualità[6] che deve possedere un’organizzazione pubblica per tendere all’integrità. Ad esempio:

● la ROLEABILITY – capacità di identificare chiaramente gli interessi primari. Si raggiunge quando un’organizzazione è pienamente capace di gestire in modo ottimale i processi decisionali, avendo investito in capacità dirigenziale ed in strumenti di supporto alle decisioni.

● la SURFABILITY – qualità di “stare a galla nel tempestoso mare degli interessi”. È la capacità di un’organizzazione di gestire la pressione che viene esercitata sui processi decisionali da parte degli interessi primari, secondari[7] e strutturali[8].

Sono qualità di una leadership che non ha paura di confrontarsi con interessi economici e sociali e che non vede questa interazione come minaccia, bensì come opportunità. In particolare, l’opportunità consiste nella costante rigenerazione degli interessi primari.

Come vedremo di seguito, esistono diversi meccanismi di rigenerazione che facilitano la vita del decisore pubblico nella gestione del conflitto di interessi endogeno. Partecipazione e Lobbismo sono forse i più noti.

La Partecipazione è il principale meccanismo di rigenerazione degli interessi primari, ma è una pratica che ha ancora bisogno di entrare nella cultura politica e amministrativa di questo Paese. La retorica della Partecipazione “che fa perdere tempo” nasconde una profonda inadeguatezza della nostra classe dirigente che non è in grado di gestire certi processi di Governo Aperto[9] e di confrontarsi sui dati e sui fatti.

L’idiosincrasia tutta italica a far emergere e regolamentare il Lobbismo[10], invece, nasconde il timore di dover fare i conti con un interlocutore finalmente visibile e di scoprire che tra i tanti lobbisti-cattivi, ci sono anche tanti altri che sono al servizio di interessi che ambiscono a buon diritto a diventare primari. Tuttavia, il Lobbismo è una pratica spontanea, che si adatta al contesto ed è per questo che difficilmente si lascia ingabbiare. Se si limitano i luoghi e le occasioni di interazione, allora il lobbismo-cattivo si farà strada nelle mille Porte Girevoli[11] che il sistema pubblico ha lasciato aperte: farà valere i propri interessi nelle task force, nei comitati tecnico-scientifici, nei gruppi di lavoro, ecc…

La stessa spirale perversa di accadimenti che ebbe luogo in oscure Contee ai confini del mondo conosciuto, migliaia di anni fa …


[1] Ovviamente ci riferiamo al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il documento di programmazione contenente il Piano delle riforme che l’Italia intende avviare, da qui al 2026, per risollevare l’economia interna dalla crisi provocata dalla pandemia da coronavirus.

[2] L’art. 6 del D.L. 31 maggio 2021, n. 77, Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure, istituisce, presso il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, un ufficio centrale di livello dirigenziale generale, denominato “Servizio centrale per il PNRR”.

[3] Motu proprio è una locuzione latina (tradotta letteralmente significa “di propria iniziativa”) che indica un documento, una nomina o in generale una decisione presa di “propria iniziativa” da chi ne ha il potere o la facoltà. Fonte: Wikipedia

[4] Endogeno deriva dal greco ἐνδογενής (pn. endoghenés) che significa “nato in casa, indigeno”.

[5] L’interesse “primario” è una strategia per la soddisfazione di bisogni sovra-individuali. In ambito pubblico interessi primari sono i diritti (al lavoro, alla salute, all’istruzione, ecc.), oppure interessi che promuovono il funzionamento dell’amministrazione, quali il buon andamento o interessi che promuovono la salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità dei mercati, come l’imparzialità. Cfr: “Interesse primario”, termine del Glossario di Spazioetico.

[6] Cfr: “Le 7 qualità che misurano il livello di integrità di un’organizzazione e la sua “robustezza” e “resilienza” di fronte al rischio di corruzione”, Materiale didattico di Spazioetico.

[7] L’interesse “secondario” è una strategia per la soddisfazione di bisogni individuali, quali la sicurezza economica, l’appartenenza ad un gruppo sociale o professionale, il raggiungimento di uno status sociale, l’acquisizione e/o il mantenimento di un partner, la generatività intesa come continuità del progetto di vita (familiare o professionale). Cfr. “Interesse secondario”, termine del Glossario di Spazioetico.

[8] L’interesse “strutturale” è una strategia per il mantenimento delle relazioni della sfera pubblica o privata. In ambito pubblico è strutturale, ad esempio, l’interesse della componente politica a non scontentare il proprio elettorato, l’interesse della dirigenza a non scontentare la componente politica, l’interesse dei funzionari a non scontentare la dirigenza, l’interesse del destinatario ad un esito positivo del procedimento amministrativo, l’interesse dell’operatore economico a fidelizzare l’Ente committente, l’interesse del funzionario o del dirigente a proseguire la fornitura con un buon fornitore, ecc. Cfr. Interesse strutturale, termine del Glossario di Spazioetico.

[9] Open Government Partnership (OGP), un’iniziativa multilaterale finalizzata a ottenere impegni concreti dai Governi in termini di promozione della trasparenza, della partecipazione e accountability dell’azione amministrativa pubblica.

[10] Al Parlamento italiano “giacciono” tre proposte di legge sulla regolamentazione delle Lobby. Per approfondire, cfr: “Tre proposte di legge per fare luce sul lobbying in Italia: saranno davvero efficaci?www.thegoodlobby.it.

[11] Cfr. “Le porte girevoli (Revolving Door): uno stargate verso il conflitto di interessi”, Spazioetico, in Azienditalia, giugno 2021.