GLI INTERESSI SECONDARI STRUTTURALI E NON STRUTTURALI

Questo articolo segue "GLI INTERESSI SECONDARI: una questione di punti di vista"

Alcuni interessi secondari sono prevedibili, altri no. Per esempio, in tutte le procedure di appalto e di concessione di beni o servizi sono coinvolti i seguenti interessi secondari:

• l’interesse dell’operatore economico a ridurre il proprio rischio di impresa;
• l’interesse dell’Agente pubblico a non complicarsi la vita, cioè a trovare la soluzione meno onerosa e meno rischiosa per realizzare l’appalto o la concessione; 
• l’interesse dell’Agente a non deludere le aspettative del Principale;
• l’interesse dei Destinatari (esterni e interni) a minimizzare i cambiamenti.

Se scade l’appalto per il servizio di trasporto anziani di un Comune, per esempio, il Responsabile Unico del Procedimento (RUP) vorrà trovare il modo meno complicato per rinnovare l’appalto, anche per garantire la continuità del servizio, la cooperativa avrà interesse a essere confermata e gli anziani Destinatari del servizio si augureranno che la cooperativa non cambi, perché gli autisti che adesso gestiscono il servizio li conoscono e conoscono le loro esigenze.

Se uno spazio di proprietà comunale è stato dato in concessione ad una associazione, che ha aperto uno sportello di ascolto per donne maltrattate, alla scadenza della concessione l’associazione non vorrà lasciare l’immobile, perché ha fatto un investimento, l’Assessore ai Servizi Sociali, le utenti del servizio non vorranno la chiusura del centro di ascolto e il RUP dovrà scegliere di fare la cosa più semplice come confermare la concessione all’associazione, oppure la cosa più complicata come trovare altri soggetti che possano usare quell’immobile per realizzare iniziative ugualmente utili per i cittadini e comunque accollarsi la responsabilità, anche morale, di avere causato la chiusura di un servizio che aiutava le donne maltrattate.

Questi interessi secondari si presentano in modo sistematico e sono prevedibili. Bastano, da soli, a spiegare perché nella Pubblica Amministrazione è così difficile, se non impossibile, cambiare concessionari o fornitori. Li chiameremo interessi secondari strutturali. Altri interessi secondari, invece, non sono prevedibili e a volte, se anche presenti, non sono visibili e li chiameremo interessi secondari non strutturali. Il modo più semplice per capire la differenza profonda tra questi due tipi di interessi è analizzare un caso concreto, cioè costruire un semplice scenario.

Proviamo ad analizzare questo scenario prendendo in considerazione (per semplicità) solo i seguenti interessi in gioco:

• S1 = L’interesse dei mercati alla tutela della libera concorrenza (interesse primario).
• S2 = L’interesse della dott.ssa Carla Contratti a spendere bene le risorse del Comune (interesse primario).
• S3 = L’interesse di Bruno Bit a ridurre il rischio di impresa (interesse secondario).
• S4 = L’interesse del responsabile dei Sistemi Informativi a non cambiare fornitore (interesse secondario).

Abbiamo già incontrato i primi tre interessi, quando abbiamo analizzato il fenomeno delle terne diaboliche. Sappiamo quindi che, se viene presa la decisione di cambiare fornitore, l’interesse secondario di Bruno Bit a ridurre il rischio d’impresa (S3) andrà in conflitto con l’interesse primario alla tutela della libera concorrenza (S1) ed entrerà invece in convergenza con l’interesse primario a spendere bene le risorse pubbliche (S2). Questo interesse secondario è anche strutturale. Anche l’interesse secondario del responsabile dei Sistemi Informativi (S4 – non cambiare fornitore) è un interesse secondario strutturale ed entra in convergenza con l’interesse secondario di Bruno Bit. Il risultato è una terna diabolica con un interesse secondario in più

Sappiamo che gli azzardi morali, in questo scenario, faranno leva sul conflitto di interessi, cioè coinvolgeranno gli interessi S3, S4 e S1 e saranno dei comportamenti a discapito dell’interesse primario. Possiamo identificare un buon numero di questi azzardi morali, più o meno gravi[1]:

• Carla Contratti ed il responsabile dei sistemi informativi potrebbero allungare i tempi di realizzazione della gara, per concedere una proroga alla BIT Srl.
• Carla Contratti ed il responsabile dei sistemi informativi potrebbero suggerire a Bruno Bit di partecipare al bando con una società a lui riconducibile, diversa dalla BIT Srl.
• Carla Contratti ed il responsabile dei sistemi informativi potrebbero inserire nel bando di gara dei requisiti di partecipazione molto restrittivi e delle caratteristiche del servizio molto particolari, in modo tale da favorire la BIT Srl.
• Carla Contratti ed il responsabile dei sistemi informativi potrebbero pubblicare il bando di gara nel mese di agosto e con tempistiche molto ristrette, in modo tale da ridurre il numero delle aziende che possono partecipare alla gara.
• Carla Contratti ed il responsabile dei sistemi informativi potrebbero cercare di far andare deserto il bando di gara, in modo tale da giustificare un successivo affidamento diretto alla BIT Srl.
• Carla Contratti ed il responsabile dei sistemi informativi potrebbero affidare direttamente la fornitura alla BIT Srl, motivando tale affidamento sull’infungibilità delle tecnologie offerte dalla BIT Srl.
• Carla Contratti oppure il responsabile dei sistemi informativi potrebbe chiedere a Bruno Bit una tangente, o altre utilità, in cambio della garanzia di un rinnovo dell’appalto a favore della BIT Srl.

Adesso cambiamo leggermente lo scenario, introducendo un interesse imprevisto, un interesse non strutturale:

Abbiamo inserito nello scenario un nuovo interesse secondario[2]:

• S5: l’Interesse di Carla Contratti a trovare un lavoro per suo marito.

Questo interesse è completamente estraneo al processo ed è un interesse che corre sulla rete di relazioni della sfera privata della dottoressa Carla Contratti. Non ha i quarti di nobiltà degli interessi primari e nemmeno la regolarità rassicurante degli interessi secondari strutturali. È un interesse secondario non strutturale, che emerge dalle viscere dei bisogni e si nutre di tutte le ambiguità della convivenza umana. La sua intensità dipende dai bisogni percepiti dalla dottoressa Contratti e dal ruolo che lei gioca all’interno della sua relazione con il marito.

Probabilmente Bruno Birra non ha alcun interesse a trovare un lavoro. Magari perde un sacco di soldi giocando a carte e i soldi in famiglia non bastano mai. Forse la dottoressa Contratti dovrebbe lasciarlo, ma non ci riesce oppure non può. E allora ha deciso di cambiarlo, tirarlo fuori dal bar, levargli il bicchiere di bocca e le carte delle mani. Ha deciso di trovargli un lavoro!

Qualora l’interesse S5 diventi molto intenso potrebbe entrare in conflitto o in convergenza con qualunque interesse, modificando anche gli equilibri tra gli interessi in gioco. E la dottoressa Contratti potrebbe commettere nuovi azzardi morali. Per esempio, l’interesse S5 potrebbe entrare in convergenza con gli altri interessi secondari strutturali (Fig. 15) e l’azzardo morale della dottoressa Carla Contratti potrebbe fare leva sul conflitto di interessi pre-esistente: potrebbe chiedere a Bruno Bit di assumere suo marito, in cambio del rinnovo del contratto di appalto.

Oppure, S5 potrebbe modificare gli equilibri e le interazioni tra gli interessi ed entrare in conflitto con tutti gli interessi in gioco (Fig. 16) e la dottoressa Contratti potrebbe contattare un’azienda concorrente della BIT Srl e proporle di assumere suo marito in cambio dell’affidamento del contratto di gestione e manutenzione delle reti informatiche del Comune. In questo secondo caso, l’azzardo morale ha conseguenze devastanti: causa la caduta di tutti gli interessi primari e di tutti gli interessi secondari strutturali.

Alieni che arrivano da un altro mondo

Che cosa rende così imprevedibili e pericolosi gli interessi secondari non strutturali? La risposta è allo stesso tempo semplice e profondamente complessa: vengono da un altro mondo. L’altra caratteristica di tali interessi secondari è che sono “invisibili” e scarsamente prevedibili. L’emersione di tali interessi secondari è responsabilità dell’Agente che può decidere di far permanere il Principale in una situazione di asimmetria informativa e trarre vantaggio da tale circostanza.

Gli interessi secondari strutturali sono in un certo senso interni alla sfera pubblica, perché sono associati ai ruoli che vengono assegnati alle persone coinvolte nella gestione dei processi della Pubblica Amministrazione: Principale pubblico, Agente pubblico e Destinatario di una Pubblica Amministrazione.

Sono molto stabili, nel senso che si generano in modo sistematico quando Principali, Agenti e Destinatari si relazionano all’interno dei processi della Pubblica Amministrazione. È possibile anche fare un primo elenco, non esaustivo, di questi interessi:

• Principale pubblico: interesse a ridurre i costi di agenzia, interesse a mantenere la “pace sociale”, interesse ad aumentare il consenso elettorale, interesse ad essere confermato nel proprio ruolo.
• Agente pubblico: interesse a non complicarsi troppo la vita, interesse a soddisfare le aspettative del Principale, interesse a raggiungere gli obiettivi assegnati, interesse a minimizzare il cambiamento, interesse a ridurre il conflitto con i destinatari, interesse a ridurre il rischio di impresa (se l’agente è un operatore economico).
• Destinatario di una Pubblica Amministrazione: interesse a trovare un sistema pubblico flessibile, in grado di promuovere i suoi interessi e soddisfare i suoi bisogni, interesse a minimizzare il cambiamento, interesse alla semplificazione delle regole e delle procedure; interesse a ridurre il rischio di impresa (se l’Agente è un operatore economico).

Gli interessi secondari non strutturali, invece, sono esterni alla sfera pubblica, perché corrono sulle relazioni della sfera privata, in cui le persone giocano ruoli diversi: amico, nemico, amante, marito, figlio, debitore, creditore, titolare di una impresa, dipendente, consulente, rappresentante, membro di un consiglio di amministrazione, socio di una associazione, cliente di una banca, ecc…

(segue: CONFLITTI DI INTERESSI STRUTTURALI E NON STRUTTURALI)

[1] Questi ipotetici azzardi morali sono il risultato di un laboratorio che abbiamo tenuto in un’amministrazione del Nord Italia. Sono stati formulati dai partecipanti, dipendenti di Enti Locali.

[2] S5 è indubbiamente un interesse secondario, perché viola il vincolo sugli agenti (il Comune di Azzardo in Val Dolo non è una agenzia per lavoro) e il vincolo sulla delega (gli unici a beneficiare della promozione di questo interesse sono la dottoressa Contratti e, forse, suo marito)