GLI INTERESSI SECONDARI: una questione di punti di vista

Questo articolo segue "GLI INTERESSI PRIMARI DELLA SFERA PUBBLICA: per molti ma non per tutti"

Gli interessi che violano anche solo uno dei vincoli sulle relazioni di delega non possono diventare interessi primari. E devono essere considerati interessi secondari.

La categoria degli interessi secondari, quindi, è definita in negativo: è secondario un interesse che non può essere primario. Inoltre, la definizione di interesse secondario è relativa: poiché sfera pubblica e sfera privata hanno vincoli diversi per la definizione degli interessi primari, alcuni interessi primari nella sfera privata sono interessi secondari nella sfera pubblica, sono cioè secondari per gli Agenti che li valutano assumendo un punto di vista interno alla sfera pubblica.

Per capire concretamente queste differenze, proveremo ora ad applicare i vincoli sulle relazioni di delega nella sfera pubblica ad alcuni interessi. Come vedremo, sarà anche un modo per cominciare ad analizzare il rischio di corruzione adottando un punto di vista evolutivo.[1]

Abusi edilizi e abusi elettorali

Proviamo ad applicare i vincoli sulle relazioni di delega nella sfera pubblica ai seguenti interessi. Consideriamo questi due interessi:

• L’interesse dell’architetto Mario Rossi a sanare l’abuso edilizio di un suo cliente.
• L’interesse del partito politico del Sindaco Mario Rossi alla riconferma di Mario Rossi alla guida del suo Comune.

Sono entrambi interessi primari della sfera privata: l’architetto è un Agente, incaricato da un cliente di sanare un abuso edilizio; il candidato Sindaco è un Agente, perché è stato scelto da un partito politico (che non è una Pubblica Amministrazione) per promuovere il proprio interesse a governare l’Ente Locale.

Come mostra la tabella seguente, nessuno di questi due interessi è primario nella sfera pubblica.

È da rimarcare il fatto che gli interessi non violano tutti i vincoli. L’interesse dell’architetto è legittimo e sanare un abuso edilizio è nella sfera d’azione del personale che si occupa di edilizia privata, tuttavia non può essere un interesse primario della sfera pubblica, perché l’architetto Mario Rossi non è un Principale pubblico e perché la promozione di quell’interesse giova solo a lui e al suo cliente.

L’interesse del partito politico, invece, potrebbe garantire benefici diffusi alla collettività locale, nell’ipotesi che il Sindaco Mario Rossi sia un ottimo Sindaco; tuttavia il partito politico non è un Principale pubblico e promuovere questo interesse non rientra nella sfera d’azione dei dipendenti del Comune, nel loro ruolo di Agenti. Ovviamente, i dipendenti del Comune possono votare il Sindaco, ma questo non rientra nel loro ruolo di Agenti: quando i dipendenti votano, non sono Agenti che promuovono gli interessi di un Principale, ma sono parte di un Principale diffuso (l’elettorato) che seleziona Principale pubblico (il Sindaco)[2].

L’interazione di questi due interessi potrebbe generare delle situazioni a rischio: dal momento che gli uffici del Comune possono promuovere gli interessi dell’architetto, e dal momento che il Sindaco sa che la sua rielezione gioverebbe alla collettività, i due soggetti potrebbero accordarsi: il Sindaco farà pressione sugli uffici, affinché abbiano un “occhio di riguardo” nei confronti dell’architetto; e in cambio l’architetto dirà ai suoi clienti di votare in modo tale da garantire al Sindaco la rielezione. Si tratta di uno scambio occulto vicendevolmente vantaggioso, che ha tutte le caratteristiche della corruzione. Tuttavia, il Sindaco potrebbe manipolare la percezione etica dei propri comportamenti, pensando che la sua rielezione sarà utile per la collettività; e l’architetto si potrà auto-assolvere dicendo che sta soltanto facendo il proprio lavoro: promuovere gli interessi dei suoi clienti!

Due piccioni con una fava: la “terna diabolica”

Prendiamo adesso in considerazione questa interessantissima terna di interessi:

• L’interesse di un fornitore di applicativi informatici a ridurre il rischio di impresa.
• L’interesse dei mercati alla tutela della libera concorrenza.
• L’interesse del responsabile dell’ufficio appalti a spendere bene le risorse dell’amministrazione.

Usando la nostra tabella, ci accorgiamo che ci troviamo in presenza di un interesse secondario e di due interessi primari:

Si tratta di una terna molto interessante, perché evidenzia un fenomeno che abbiamo riscontrato molte volte nei processi gestiti dalle pubbliche amministrazioni: prendendo in esame due interessi primari e un interesse secondario in gioco in un determinato scenario, ci si accorge che l’interesse secondario entra in conflitto con uno dei due interessi, mentre entra in convergenza con l’altro:

La convergenza tra due interessi è il contrario del conflitto di interessi: quando un interesse primario entra in convergenza con un interesse secondario, allora i due interessi vanno a braccetto: se si promuove uno dei due interessi, si promuove anche l’altro… È come se si prendessero due piccioni con una fava!

La convergenza riduce l’azzardo morale (che si determina in situazioni di conflitto di interessi). Tuttavia, anche la convergenza tra due interessi può essere molto pericolosa!  Nel nostro caso, per esempio, l’interesse dell’operatore economico a ridurre il proprio rischio di impresa è secondario semplicemente perché l’operatore economico non è un Principale. Tuttavia, gli Agenti pubblici possono promuovere questo interesse e questo comporta un beneficio non solo per il fornitore, ma anche per l’organizzazione o per i destinatari dell’organizzazione. In particolare, se il personale dell’ufficio appalti rinnova il contratto ad un fornitore che lavora bene, promuove anche l’interesse primario del responsabile dell’ufficio appalti, cioè l’interesse a spendere bene i soldi dell’amministrazione. 

Un matrimonio perfetto tra sfera pubblica e sfera privata. Ma c’è un secondo interesse primario, che rompe le uova nel paniere: l’interesse primario alla tutela della libera concorrenza, che può essere promosso solo cambiando fornitore oppure con una procedura ad evidenza pubblica. Tuttavia, cambiare fornitore o fare una gara potrebbe mettere a rischio l’interesse primario al buon uso delle risorse pubbliche: perché cambiare un fornitore che lavora bene? E se il fornitore uscente dovesse perdere la gara, chi garantisce che il fornitore vincente, che sulla carta offre il servizio migliore al prezzo migliore, sarà effettivamente migliore del fornitore uscente, che ha già superato la prova dei fatti?

Terne di questo tipo sono terne diaboliche, perché non è possibile scegliere in modo tale da promuovere entrambi gli interessi primari. Bisogna scegliere quale interesse primario mettere in pericolo. E di solito si opta per quella scelta che salva il maggior numero di interessi in gioco. Nel nostro caso, si sceglierà di mantenere il fornitore, a discapito dell’interesse primario alla libera concorrenza.

Per esempio, se il responsabile dell’ufficio appalti dovesse chiedere una tangente all’operatore economico, in cambio del rinnovo del contratto, lo scambio occulto potrebbe passare inosservato, perché apparentemente la scelta di rinnovare il contratto serve per promuovere un interesse primario.

Tra l’altro, la convergenza tra interessi primari e secondari rende molto facile la manipolazione nella categorizzazione dei comportamenti. Il responsabile che chiede la tangente potrà sempre giustificare il proprio comportamento dicendo che non ha creato danni all’amministrazione, anzi di avere agito anche nell’interesse dell’amministrazione. E l’operatore economico potrà dire di essere una vittima di concussione, perché ha dovuto pagare per avere ciò che meritava (la conferma di un contratto) e di avere pagato una tangente solo per salvare la propria impresa e per senso di responsabilità verso la propria famiglia e verso le famiglie dei propri dipendenti.

Ancora una volta, il Modello Evolutivo spiega la genesi e lo sviluppo dei fenomeni corruttivi: nella dimensione organizzativa, gli Agenti pubblici decidono di salvare interessi primari e secondari convergenti, a discapito di un altro interesse primario. In questa situazione, la corruzione è percepita come un accordo che non crea danni, perché pregiudica irrimediabilmente interessi primari che l’organizzazione aveva già deciso di condannare e favorisce interessi secondari che sembrano compatibili con gli interessi che l’organizzazione ha deciso, a volte arbitrariamente, di privilegiare.

Costruzione di scenari e previsione degli azzardi morali

La distinzione tra interessi primari e secondari è fondamentale, per studiare e gestire le interazioni tra interessi (conflitti e convergenze), che sono un precursore della corruzione. In particolare, i conflitti di interessi giocano un duplice ruolo nello sviluppo dei fenomeni corruttivi: 

• sono un precursore primitivo della corruzione, quando emergono dalla dimensione relazionale;
• sono l’elemento su cui fa leva l’azzardo morale, nel senso che l’azzardo morale andrà nella direzione indicata dai conflitti di interessi.

In alto abbiamo cominciato a costruire degli scenari molto semplici, che hanno però consentito di identificare rischi di corruzione molto precisi e concreti. La costruzione di scenari è una parte essenziale del Modello Evolutivo ed è anche la metodologia che usiamo per costruire i casi studio che usiamo durante la nostra attività formativa in presenza e in modalità e-learning.

In pratica uno scenario è costituito:

1. da uno o più processi gestiti da un Agente pubblico;
2. da un insieme di decisioni, attività e informazioni che sono necessarie ad un Agente pubblico per gestire i processi;
3. da un insieme di interessi primari e di interessi secondari in gioco;
4. dall’impatto delle informazioni, delle decisioni e delle attività sugli interessi in gioco, descritto in termini di conflitti e convergenze. 

Dal momento che gli azzardi morali fanno leva sui conflitti di interessi, se costruiamo correttamente degli scenari, possiamo anche prevedere i possibili azzardi morali che si potrebbero verificare in tali scenari[1]. L’accuratezza di questa previsione dipende da due fattori:

• la capacità di identificare le decisioni, le attività e le informazioni che sono necessarie per gestire correttamente un processo, e che potrebbero promuovere o minacciare gli interessi in gioco nello scenario;
• la capacità di identificare gli interessi primari e gli interessi secondari.

Il primo fattore dipende a sua volta dal modo in cui sono stati mappati i processi della Pubblica Amministrazione. Il secondo fattore invece, dipende da quali interessi sono “visibili” nel momento in cui viene costruito lo scenario. Gli interessi primari, ad esempio, sono sempre visibili perché, come abbiamo detto, gli interessi primari di una Pubblica Amministrazione sono vincolati:

• a un soggetto che ha le caratteristiche di un Principale pubblico (è una collettività oppure è un soggetto eletto o selezionato per ricoprire tale ruolo);
• alla sfera d’azione dell’Agente, cioè alle competenze attribuite all’Agente dalla normativa;
• all’esistenza di una platea diffusa di soggetti che possono beneficiare dalla promozione di tali interessi.

Per trovare gli interessi primari quindi è sufficiente conoscere i Principali pubblici, analizzare la normativa e identificare la platea dei Destinatari (diretti e indiretti) del processo che si sta analizzando[2]. Tra l’altro, in molti casi gli interessi primari possono essere identificati leggendo le norme, gli statuti degli enti e i documenti di programmazione. 

Con gli interessi secondari, invece, le cose si complicano un po’!

(segue: GLI INTERESSI SECONDARI STRUTTURALI E NON STRUTTURALI)

[1] Prevedere gli azzardi morali possibili in uno scenario significa valutare il rischio di corruzione prendendo in considerazione dimensione relazionale e dimensione organizzativa. Prendere in considerazione queste due dimensioni è fondamentale, per valutare correttamente i rischi. Infatti, se si effettua una valutazione monodimensionale tutta concentrata sulla dimensione organizzativa, si identificheranno solo le criticità nella gestione dei processi, cioè la maladministration, che però da sola non genera corruzione. Se si considera anche la dimensione relazionale invece, tutto è più chiaro: la gestione dei processi muove degli interessi e li fa interagire generando conflitti di interessi e rischio di azzardo morale, un rischio che è tanto più probabile, quanto più i processi sono resi vulnerabili dalla presenza di maladministration. In questa valutazione, per inciso, non è possibile includere la dimensione etica, perché non è possibile prevedere se la dimensione etica di un agente pubblico si attiverà o meno per impedire che l’azzardo morale abbia luogo. Piuttosto, il rafforzamento della dimensione etica può essere una misura di prevenzione.

[2] La platea dei beneficiari di un processo coincide, nella maggior parte dei casi, con i Destinatari dell’attività amministrativa. Per esempio, l’interesse a ottenere un determinato contributo è un interesse secondario, perché il Destinatario non è un Principale pubblico e il contributo avvantaggia solo il Destinatario che lo riceve. Diversamente, l’interesse ad avere regole chiare per l’erogazione di un contributo è un interesse primario, perché la sua promozione va a vantaggio di tutti i potenziali Destinatari di contributi e, inoltre, è un interesse organizzativo (l’organizzazione ha bisogno di determinare in modo certo i criteri con cui spende i soldi) che è anche una strategia indiretta che promuove un interesse generalizzato: l’interesse della collettività dei contribuenti ad un buon uso delle risorse pubbliche).

[1] Applicheremo il Modello evolutivo

[2] Prendiamo atto del fatto che tali relazioni esistono e devono in qualche modo essere categorizzate.