GLI INTERESSI PRIMARI DELLA SFERA PUBBLICA: per molti ma non per tutti

Non tutti gli interessi sovraindividuali possono essere interessi primari di una Pubblica Amministrazione. Gli interessi generalizzati e organizzativi, per esempio, possono diventare interessi primari di una Pubblica Amministrazione, mentre lo stesso non vale per gli interessi collettivi.

In generale, gli interessi collettivi (cioè gli interessi sovraindividuali generati da socializzazione o delega) possono essere molto forti e spesso si muovono in una sorta di area grigia, con l’ambizione di diventare interessi primari della sfera pubblica. Il passaggio di un interesse collettivo dalla sfera privata a quella pubblica non può essere escluso a priori e non è detto che sia un fatto di per sé negativo.

Gli interessi primari della sfera pubblica si sono evoluti nel tempo, proprio perché istanze, rivendicazioni e idee provenienti dalla sfera privata hanno influenzato e spesso modificato il modo di intendere la funzione e le priorità dello Stato.

Questo passaggio dalla sfera privata alla sfera pubblica è quindi sicuramente governato da dinamiche sociali, storiche e culturali: gli interessi primari della sfera pubblica sono senza dubbio una costruzione culturale. Ma non solo. Non dobbiamo dimenticare, infatti, che un interesse primario diventa tale in forza di una delega. Cioè, perché nella Teoria dell’Agenzia Estesa un Principale cede tale interesse ad un Agente. Ed esistono dei vincoli alle deleghe nella sfera pubblica, che mettono dei “paletti” alla produzione degli interessi primari.

I vincoli alle relazioni di delega nella sfera privata

Per avere un interesse primario di qualunque tipo è necessario che si instauri una relazione di delega tra un Principale e un Agente. Tuttavia, esistono dei vincoli, cioè dei limiti, grazie ai quali le relazioni di delega non possono essere instaurate in modo illogico o arbitrario. Questi vincoli possono essere di tre tipi:

  • VINCOLI SUL PRINCIPALE: i soggetti che giocano il ruolo di Principale devono possedere determinati requisiti.
  • VINCOLI SULL’AGENTE: l’interesse delegato dal Principale deve, in qualche modo, appartenere alla sfera d’azione dell’Agente.
  • VINCOLI SULLA DELEGA: ci sono degli interessi che non possono essere delegati.

Questi vincoli consentono di capire perché la Pubblica Amministrazione ha certi interessi primari, e non altri; ma sono anche uno strumento per valutare il modo in cui le organizzazioni identificano e descrivono i propri interessi primari e per identificare eventuali … errori di programmazione!

Faremo innanzitutto alcuni semplici esempi, relativi alle deleghe nella sfera privata, per poi analizzare i vincoli sulle relazioni di delega in ambito pubblico.

VINCOLI SUL PRINCIPALE: vendere una casa. Un agente immobiliare, come suggerisce il nome, è un Agente che promuove l’interesse di un altro soggetto a vendere o acquistare o affittare immobili. Chi vende, acquista o affitta un immobile gioca il ruolo del Principale. Chiunque può rivolgersi ad un agente immobiliare per acquistare o prendere in affitto un appartamento. Ma se volete vendere un appartamento o metterlo in affitto, per giocare il ruolo di Principale dovete possedere un requisito essenziale: dovete essere proprietari di quell’appartamento! Se provate a vendere qualcosa che non vi appartiene, non siete dei Principali, ma dei truffatori (come Totò che in un noto film vendeva a un turista la Fontana di Trevi), oppure degli sprovveduti (come il sig. Tommaso Tonto, che non sopporta la sua vicina di casa e per questo sono anni che cerca di vendere ad altri il suo appartamento).

VINCOLI SULL’AGENTE: l’avvocato. Anche l’avvocato è un Agente che promuove gli interessi del suo Principale, cioè il cliente. Ci sono avvocati più bravi e altri meno bravi. L’avvocato Cirillo Codicillo, per esempio è un professionista a 360 gradi. E il signor Paolo Piantagrane è uno dei suoi migliori clienti. Codicillo ha fatto di tutto per Piantagrane: ha promosso cause contro i suoi vicini per l’ululato dei cani, ha cercato di fare interdire sua suocera, lo ha difeso quando la suocera lo ha querelato per diffamazione, ha fatto ottenere lo status di rifugiata politica alla sua amante straniera ed infine ha gestito la sua causa di separazione dalla moglie ... Ma quando Piantagrane ha chiesto a Codicillo di installargli un impianto fotovoltaico sul tetto di casa, Codicillo, a malincuore, ha dovuto rifiutare: l’art. 14 del Codice Deontologico Forense, infatti, parla chiaro: “l'avvocato, al fine di assicurare la qualità delle prestazioni professionali, non deve accettare incarichi che non sia in grado di svolgere con adeguata competenza”.

VINCOLI SULLA DELEGA: il venditore di divani. Tra una azienda e il rappresentante che vende i suoi prodotti intercorre una relazione tra Principale (l’azienda) e Agente (il rappresentante). Questa relazione è regolata da un contratto che non definisce soltanto gli obblighi dell’Agente, ma anche gli interessi che possono essere delegati all’Agente. La MobilSofà Spa è un’azienda che produce divani e poltrone, che ha adottato un innovativo metodo di vendita dei divani porta a porta. Il signor Ennio Ercole è uno dei migliori rappresentanti della MobilSofà e, come previsto dal suo contratto, gira di casa in casa, con poltrone e divani in spalla, nella speranza di trovare clienti interessati a comprarli. Si tratta di un lavoro duro ma appassionante, che ha consentito a Ennio Ercole di diventare anche campione italiano di sollevamento pesi. Un giorno il titolare della MobilSofà Spa deve spostare tutte le poltrone e i divani della sua azienda in un nuovo magazzino e chiede ad Ennio Ercole se può occuparsi lui del trasferimento. “Lo faccio di sicuro” risponde il signor Ercole “Se poi mi compri tutti i divani!”  

Vincoli sulle relazioni di delega nella sfera pubblica

Dopo avere scherzosamente analizzato i vincoli sulla relazione di delega in ambito privato è ora di tornare seri ed analizzare i vincoli sulle deleghe in ambito pubblico. Per capire come tali vincoli mettono dei paletti alla generazione degli interessi primari, faremo ricorso ad alcuni real-life scenarios. O quasi.

Vincoli sul Principale di una Pubblica Amministrazione

Sono i Principali a delegare gli interessi primari, anche nella sfera pubblica e fortunatamente, esistono dei vincoli che impediscono che incubi come quello sognato dal Direttore Generale diventino realtà!

Il Principale di una Pubblica Amministrazione, per essere tale, deve rispondere ad uno di questi due requisiti (e se ha uno dei requisiti non può avere anche l’altro):

  • deve essere un Principale diffuso, cioè una collettività di persone non identificabili singolarmente;

oppure,

  • qualcuno deve averlo scelto, per ricoprire quel ruolo.

Tutte le pubbliche amministrazioni hanno dei Principali “diffusi” che coincidono con i soggetti che sono portatori di determinati diritti. Ma nessun individuo appartenente a tali collettività può autonomamente dichiararsi un Principale. Per farlo, deve sottoporsi a procedure, più o meno strutturate, di selezione: deve essere votato (se è un politico) oppure deve essere nominato, se è il dirigente apicale di una organizzazione.

Una conseguenza di questo vincolo è che i Principali della Pubblica Amministrazione, se non sono una collettività, sono dei Principali Delegati che devono rispondere a chi li ha votati o nominati e non possono quindi identificare gli interessi primari in modo arbitrario.

Vincoli sugli Agenti di una Pubblica Amministrazione

Il protagonista del nostro caso probabilmente ha intercettato un bisogno diffuso (la promozione turistica di un territorio) e vorrebbe promuovere il Diritto alla Cultura, ma ha sbagliato strategia: un Comune non è una agenzia turistica! E i dipendenti del Comune non sono degli artisti!

Fortunatamente, i dipendenti del Comune di Desolato in Val di Nulla non dovranno improvvisarsi guide turistiche, musicisti e attori. Un Principale pubblico, infatti, non può delegare agli Agenti pubblici interessi che esulano dalla loro sfera d’azione, cioè che richiedono, per essere promossi, l’adozione di decisioni o la gestione di processi che esulano dalle competenze del loro ufficio e che non sono previste dalla normativa di settore.  

Questo vincolo allinea le strategie dei Principali pubblici (cioè gli interessi primari) al contesto interno delle pubbliche amministrazioni e dovrebbe ridurre il rischio che vengano identificati interessi primari che non possono essere promossi con gli strumenti previsti dalle normative che regolano il settore pubblico.

Vincoli sulla delega nel settore pubblico

Per essere delegati nella sfera pubblica, cioè per diventare interessi di una Pubblica Amministrazione, gli interessi devono possedere dei particolari requisiti.  Agli Agenti pubblici, infatti, non può essere delegata la promozione di interessi che favoriscono solo a una ristretta categoria di persone, gruppi o organizzazioni.

Questo vincolo ha a che fare, ancora una volta, con l’imparzialità. L’attività della Pubblica Amministrazione deve essere orientata da interessi primari che, se attuati, mantengono in equilibrio, cioè in “equidistanza” gli interessi privati dei destinatari. Il vincolo di imparzialità richiede che la promozione degli interessi primari generi benefici diffusi e non avvantaggi alcuni soggetti, a discapito della collettività.

Di norma, gli interessi organizzativi possono diventare interessi primari di una Pubblica Amministrazione, perché il soddisfacimento dei fabbisogni organizzativi consente all’amministrazione di funzionare al meglio a vantaggio di tutti i destinatari dell’attività amministrativa. Tuttavia, in certi casi, questo non può avvenire, come dimostra la storia di Michele Multa: all’interno di un Comando di Polizia Locale la soddisfazione del cliente non può essere un interesse primario, perché la promozione di tale interesse organizzativo avvantaggerebbe alcune categorie di cittadini, cioè i cittadini che hanno interesse a vedersi annullata una contravvenzione o modificato l’esito di un controllo.

Anche le strategie che promuovono diritti, cioè gli interessi generalizzati, rispettano nella maggior parte dei casi il vincolo sulla delega: la promozione di un diritto non avvantaggia alcuni a discapito di altri, perché i diritti sono universali.

Gli interessi collettivi, invece, per diventare interessi primari della sfera pubblica devono essere associati a interessi sovraindividuali che coinvolgono un gran numero di persone. Volendo entrare “a gamba tesa” nel dibattito italiano sui poteri forti, potremmo dire che, per esempio, la tutela del sistema bancario può diventare un interesse primario dello Stato, perché nel sistema bancario entrano in gioco gli interessi diffusi, degli investitori, dei correntisti e degli operatori economici. Al contrario, gli interessi dei concessionari autostradali come, ad esempio, l’aumento dei guadagni e il contenimento dei costi legati alla manutenzione e ai controlli, non possono diventare un interesse primario dello Stato, altrimenti, a lungo andare, c’è il rischio che i ponti crollino.

(segue: GLI INTERESSI SECONDARI: una questione di punti di vista)