LA POLARIZZAZIONE DEGLI INTERESSI. Uno strumento per valutare il rischio di corruzione e l’integrità delle decisioni pubbliche

Questo articolo è un output del progetto “Rafforzamento Competenze per Contrastare Riciclaggio e Corruzione nella P.A.” attuato da ANCI Lombardia.

L’identificazione del rischio di corruzione, per come è stata svolta dalla maggior parte delle pubbliche amministrazioni, si è concentrata sui procedimenti, riducendosi ad un lungo elenco di violazioni o irregolarità, come le seguenti:

• gestione delle pratiche senza seguire l’ordine cronologico
• mancata verifica dei requisiti per ottenere un’autorizzazione o un contributo
• definizione dei contenuti di un bando di gara, al solo fine di favorire un operatore economico particolare
• esecuzione non oggettiva di una attività di controllo, al fine di non rilevare eventuali criticità (o al contrario al fine di rilevare criticità non esistenti)

Questi elenchi di condotte a rischio hanno il limite di non spiegare perché certe condotte a rischio potrebbero essere adottate. Perché qualcuno, all’interno di una amministrazione, dovrebbe gestire le pratiche senza seguire un ordine cronologico, truccare un appalto, chiudere un occhio per favorire un destinatario oppure, al contrario, accanirsi contro un destinatario?

Se rispondiamo a questa domanda, dicendo: “perché qualcuno è disonesto”, non abbiamo centrato il problema. La risposta più corretta è, piuttosto: “perché conviene a quasi tutti”.

Gli interessi orientano i comportamenti umani: le persone tendono ad adottare i comportamenti che promuovono interessi percepiti come intensi, perché sono strategie che soddisfano bisogni rilevanti. Una buona metodologia di identificazione del rischio, quindi, deve in un certo senso prendere in considerazione il nesso che lega dimensione organizzativa e dimensione relazionale. I processi di una pubblica amministrazione possono avere un impatto (positivo o negativo) su un gran numero di interessi, riconducibili a una platea diffusa di soggetti (politici, funzionari, destinatari, operatori economici, collettività, ecc…). Questa metodologia, di conseguenza, dovrebbe:

• identificare dei comportamenti possibili, che possono essere adottati nei processi o che possono influenzare i processi;
• identificare gli interessi in gioco nelle reti di relazioni;
• studiare l’impatto di ciascun comportamento possibile sugli interessi in gioco.

Alla luce di questa analisi gli eventi a rischio sono comportamenti che promuovono numerosi interessi in gioco nella sfera pubblica e nella sfera privata, ma che minacciano l’imparzialità e altri interessi primari del Sistema Pubblico (diritto alla Salute, tutela del territorio, valorizzazione del patrimonio culturale, ecc…). Sono azzardi morali che hanno un gran numero di esternalità positive^[1].

Non sappiamo se questi comportamenti saranno mai messi in atto. Non sappiamo quanto siano “verosimili”. Ma dobbiamo innanzitutto imparare ad identificarli e a chiamarli con il loro nome.

Relazioni della sfera professionale e relazioni della sfera privata

I Responsabili della prevenzione della corruzione (RPCT) e gli “analisti del rischio” possono sviluppare una conoscenza approfondita dei processi, ma cosa ne sanno della dimensione relazionale? Come possono conoscere le reti di relazioni della sfera privata dei funzionari e dei soggetti che agiscono nella loro organizzazione? Quasi nulla! Non hanno accesso ai bisogni e agli interessi e alle dinamiche relazionali della sfera privata delle altre persone. In questa situazione, sembrerebbe impossibile identificare il rischio!

Fortunatamente, la situazione non è così disperata. Alcune relazioni ed alcuni interessi della sfera privata di un agente pubblico, per esempio, potrebbero essere visibili, perché quell’agente pubblico ha dichiarato di trovarsi in una situazione di conflitto di interessi. L’emersione di un conflitto di interessi, consente di svolgere un’attività puntuale di identificazione del rischio: in presenza di un conflitto di interessi l’interferenza tra sfera privata e sfera professionale potrebbe indurre l’agente ad adottare comportamenti che promuovono interessi propri o di terzi, a discapito degli interessi primari. L’astensione e le altre misure di gestione del conflitto di interessi sono misure personalizzate di gestione del rischio, volte ad impedire che il conflitto degeneri in un azzardo morale.

Invece, una identificazione non puntuale, ma generalizzata del rischio di corruzione può essere sviluppata mettendo sotto osservazione le relazioni della sfera professionale e gli interessi che corrono su tali relazioni. Una tale operazione consente di identificare, come vedremo, comportamenti a rischio che sono parzialmente sganciati dagli interessi e dalle relazioni della sfera privata dei singoli agenti pubblici.

La somma che conta più delle parti: il caso del signor Ammanicato e dell’Assessore Rivoti

Per rendere un po’ più concreto il nostro ragionamento, ricostruiamo la vicenda del nostro signor Ammanicato^[2].

l signor Armando Ammanicato ha bisogno di denaro: la sua azienda (una ditta individuale che realizza impianti elettrici civili e industriali) è in crisi e la sua ex moglie (in sede di divorzio) ha ottenuto dal giudice l’assegnazione della casa coniugale, l’affidamento esclusivo dei figli e un cospicuo assegno di mantenimento.

Il Signor Ammanicato è proprietario di alcuni terreni agricoli nel suo comune di residenza. Appartengono alla sua famiglia da molte generazioni, ma lui, non se ne è mai interessato. Se adesso riuscisse a venderli ad un buon prezzo, potrebbe ricavarci il denaro di cui ha bisogno. Ma quei terreni sono difficili da vendere: l’agenzia a cui si è rivolto è stata molto chiara in proposito: “i terreni agricoli non interessano a nessuno… Ma se diventassero terreno edificabili… allora ci sarebbe la fila per comprarli…”

Ammanicato si ricorda di avere svolto, pochi mesi prima, dei lavori di rifacimento dell’impianto elettrico della casa del dott. Renato Rivoti, assessore all’Urbanistica del Comune. Ha ancora il suo numero di telefono, perché Renato Rivoti deve ancora finire di pagare i lavori. E decide di chiamarlo: “Buongiorno dottore, sono Ammanicato, l’elettricista… Avrei una faccenda da sistemare in Comune, relativamente ad alcuni terreni di cui sono proprietario…

Ammanicato mette mano alla sua strategia perversa: usare una relazione di debito economico preesistente, per indurre l’assessore Rivoti ad attivarsi per garantire che la destinazione d’uso dei suoi terreni sia variata da agricola a edificabile.

Ammanicato e Rivoti si danno appuntamento a casa dell’assessore, una sera. Ammanicato espone il suo problema nei minimi dettagli, fornendo anche i dati catastali dei terreni: “Ovviamente” aggiunge alla fine del suo lungo monologo: “se Lei fosse così gentile da perorare la mia causa, non mi dovrà dare più nemmeno un euro per i lavori fatti in questa casa”. L’Assessore è pensoso. Non risponde subito. Il suo viso non rivela alcuna emozione. Non dice né sì né no alla proposta di Ammanicato. Aggiunge soltanto: “… Lei mi chiede una cosa difficile … Ci vorrebbe un incentivo anche per il Comune di Frego di Sotto!” Adesso è ammanicato a prendere tempo, prima di rispondere: “Potrei sponsorizzare la sagra della Gazza Ladra, che si tiene ogni anno qui in paese!” “Non voglio soldi!!!” grida Rivoti, alzando di molto la voce. Ammanicato, allarmato dalla reazione dell’Assessore, ci tiene a precisare: “Ma quali soldi! Mi impegno a realizzare io l’allestimento dell’impianto elettrico per l’illuminazione della piazza e per le bancarelle, a costo zero per il Comune” “E’ legale?” “Altroché! Tutto alla luce del sole. Il Comune firma un contratto di sponsorizzazione e il gioco è fatto!”. All’Assessore Rivoti, adesso, scappa dalle labbra un sorriso diabolico.

Quanti comportamenti a rischio vengono descritti nella nostra “storiella”? E quanti interessi possono essere influenzati (promossi o minacciati) da tali eventi?

Possiamo identificare una serie di comportamenti a rischio che, se adottati, possono contribuire a realizzare uno scambio di tipo corruttivo:

• L’assessore Rivoti “promuove” gli interessi di Ammanicato.
• Ammanicato non pretende un pagamento per i lavori svolti nella casa di Rivoti.
• Ammanicato si impegna a lavorare gratis per allestire l’impianto elettrico della Sagra della Gazza Ladra.
• Il Comune accoglie l’istanza di modifica di destinazione d’uso dei Terreni di Ammanicato.

Non è difficile capire il rischio corruttivo associato a questi comportamenti, presi nel loro complesso. Ma questi stessi comportamenti, presi singolarmente, potrebbero perdere gran parte del loro potenziale corruttivo. Per esempio, uno sconto sui lavori svolti nella casa di qualcuno non è in sé corruzione. E non c’è nulla di illegale nelle cosiddette “sponsorizzazioni tecniche”, dove un operatore economico si impegna ad eseguire lavori o fornire servizi gratuitamente a favore di una pubblica amministrazione, in cambio di pubblicità o visibilità:  sono previste dai regolamenti dei comuni e sono regolate da appositi contratti. Anche l’interferenza politica, in una certa misura, è un fenomeno diffuso in numerose amministrazioni locali e che non è sistematicamente associabile alla corruzione: molto spesso dipende invece da scarsa capacità di riconoscere la distinzione dei ruoli e delle funzioni all’interno di una organizzazione e di gestire le aspettative dei destinatari. Insomma, l’interferenza politica è certamente un fattore di rischio corruttivo, ma non in sé.

in sintesi, sembra che il tutto conti più delle sue parti: comportamenti che, presi singolarmente, non hanno nulla di corrotto, oppure rappresentano un fattore di rischio, se messi insieme diventano corruzione. Chiaramente, questo fenomeno dipende dal pattern relazionale di riferimento di questi comportamenti: Ammanicato e Rivoti agiscono all’interno di una relazione occulta di scambio e “trascinano” dentro lo scambio anche i processi del Comune di Frego di Sotto.

Non è una novità: è risaputo che la corruzione è uno scambio occulto che prevede la distorsione e “privatizzazione” dei processi pubblici e delle risorse destinate a quei processi o dei guadagni generati dai quei processi. ma noi sappiamo che sulle relazioni corrono degli interessi e quindi il passo in avanti è cercare di descrivere il potenziale corruttivo dei comportamenti messi in atto in una relazione di scambio occulta nei termini degli interessi che vengono promossi o minacciati da tali comportamenti. E questo passo in avanti ci riserverà delle sorprese!

Scenari e polarizzazioni

Proviamo a identificare gli interessi secondari che “corrono” sulla relazione di scambio e gli interessi primari che possono essere minacciati dai comportamenti a rischio. Possiamo farlo con la seguente tabella:

Adesso dobbiamo immaginare uno scenario e vedere quali interessi possono essere promossi e quali interessi possono essere minacciati dai comportamenti. Il risultato di questa analisi si chiama polarizzazione. La polarizzazione degli interessi deriva dal fatto che qualunque comportamento divide l’insieme degli interessi in 3 sotto-gruppi:

• gli interessi che vengono promossi da quel comportamento,
• gli interessi che vengono minacciati da quel comportamento,
• gli interessi che non sono influenzati (non sono né promossi, né minacciati) da quel comportamento.

Possiamo rappresentare graficamente la polarizzazione usando delle semplici “faccine” (fig. 2)

Immaginiamo un primo scenario in cui effettivamente Ammanicato ha diritto a chiedere ed ottenere la modifica della destinazione d’uso. In questo scenario, l’accoglimento dell’istanza fa emergere la seguente polarizzazione:

Proviamo ora a cambiare scenario: adesso Ammanicato NON ha diritto a chiedere e ottenere la modifica della destinazione d’uso (per esempio, il PGT del Comune di Frego di Sotto prevede la creazione di una “cintura verde” attorno al nucleo urbano e i terreni di Ammanicato rientrano in quest’area non edificabile). In questo secondo scenario se il Comune dovesse ugualmente approvare la variazione d’uso, emergerebbe il seguente scenario:

Nel primo scenario, l’interesse di Ammanicato entra in convergenza con gli interessi primari del Comune di Frego di sotto. Nel secondo scenario, invece, entra in conflitto con tutti gli interessi primari. Non siamo ancora di fronte ad un evento corruttivo: i due scenari rappresentano solo l’aspettativa di Ammanicato in quanto destinatario: lui vuole in ogni caso (in ogni scenario) la modifica della destinazione d’uso.

Adesso concentriamoci sul secondo scenario (quello in cui gli interessi entrano in conflitto) e cominciamo ad aggiungere i vari comportamenti previsti dall’accordo corruttivo. Il nostro obiettivo è capire se questi comportamenti orientano gli interessi in gioco in modo tale da rendere vantaggioso, per il Comune, avallare l’aspettativa di Ammanicato e concedere la variante di destinazione d’uso dei terreni, in deroga (o addirittura in violazione) al PGT.

Se Rivoti interferisce con l’operato degli uffici e promuove la causa di Ammanicato, questo comportamento minaccia l’imparzialità, ma non influenza gli altri interessi in gioco.

Insomma, l’interferenza politica da sola fa poco: il suo potenziale corruttivo è minimo. Se aggiungiamo allo scenario la promessa di Ammanicato (non pretendere il pagamento per i lavori svolti a casa di Rivoti), si genera un conflitto di interessi:

Il “salto di qualità” lo abbiamo quando inseriamo lo scenario l’altra promessa di Ammanicato: lavorare gratis per allestire la Sagra della Gazza Ladra. Questo comportamento, infatti, fa emergere una convergenza tra interessi primari e secondari e un conflitto tra interessi primari:

In pratica, all’interno dello scambio corruttivo, Ammanicato si impegna ad adottare comportamenti che promuovono un interesse secondario dell’assessore, ma anche un interesse primario dell’amministrazione: la sua “sponsorizzazione” garantisce un risparmio economico al Comune di Frego di Sotto! Il costo di questo scambio, per ora, è la caduta dell’imparzialità.

Ovviamente, Ammanicato ha un solo interesse: vuole vendere i suoi terreni. E tutto questo investimento (rinunciare a essere pagato, lavorare gratis per il Comune) gli serve per garantirsi la variazione della loro destinazione d’uso. Ricordiamoci che nello scenario che abbiamo ipotizzato, Ammanicato non potrebbe ottenere facilmente la variazione d’uso. Ma per lui è vantaggioso ottenerla. Lo sarà anche per l’Assessore e per gli uffici del Comune? Vediamo (nella tabella qui sotto) in che modo la variazione della destinazione d’uso incide sugli interessi in gioco:

Tutti gli interessi secondari convergono e vengono promossi. E viene promosso anche il buon andamento (perché l’approvazione della variante garantirà al Comune un risparmio sui costi di allestimento della Sagra della Gazza Ladra). Tuttavia, l’impatto sugli altri interessi primari è molto forte: oltre all’imparzialità, viene minacciata anche la Tutela del Territorio.

Conclusioni

Le analisi condotte attraverso lo strumento della polarizzazione degli interessi fanno emergere la drammatica ambiguità del fenomeno corruttivo: da una parte un patto scellerato che mortifica l’interesse pubblico, dall’altra un meccanismo di stabilizzazione degli interessi in gioco. Forse questa stabilizzazione è ciò che rende così difficile riconoscere gli eventi di corruzione e percepire i benefici delle politiche di prevenzione. Queste politiche, infatti (se non si riducono ad un vuoto cumulo di adempimenti) mirano a rompere i forti equilibri che caratterizzano le polarizzazioni tra interessi primari e secondari all’interno dei sistemi pubblici.

Per percepire chiaramente il senso dell’anticorruzione (anche se noi preferiamo parlare di promozione dell’integrità) bisognerebbe allontanarsi dall’arena delle interazioni tra gli interessi e, dalla giusta distanza, considerare le aspettative che la collettività nutre nei confronti del sistema pubblico. Da questo punto di vista privilegiato, ma troppo spesso trascurato anche dal legislatore, l’imparzialità emerge come il vero sistema regolatore della pubblica amministrazione; mentre la fiducia (cioè l’affidabilità delle organizzazioni delegate a promuovere interessi diffusi) diventa il termometro che misura l’efficacia delle politiche pubbliche. 

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^[1] Sul tema delle esternalità positive della corruzione, si rimanda al’articolo: “Il lato B della corruzione”: https://spazioetico.com/2017/10/02/il-lato-b-della-corruzione/

^[2] Abbiamo presentato il caso del signor Ammanicato e dell’Assessore Rivoti nell’articolo: “Prima e dopo la corruzione”