Il TEST di INTERESSE PUBBLICO: il passo 9 della checklist di Spazioetico per la gestione delle istanze di Accesso Civico Generalizzato

La checklist è costituita da 14 “passi”, vale a dire 14 domande cui l’ufficio deve rispondere, man mano che procede nell’istruttoria.

La riproduciamo qui di seguito. I primi 7 passi sono stati affrontati nel precedente post.

1. Il richiedente si è correttamente identificato?
2. Il richiedente ha identificato in modo preciso i dati o i documenti oggetto dell’istanza di accesso?
3. I dati o i documenti richiesti sono soggetti a pubblicazione (per legge o per scelta dell’amministrazione)? In caso affermativo, sono effettivamente ancora pubblicati?
4. Esistono esclusioni assolute all’accesso?
5. La richiesta di accesso impatta su interessi pubblici o privati?
6. Ci sono dei controinteressati?
7. È possibile contattare i controinteressati?
8. Test di pregiudizio: esistono situazioni concrete, in cui la diffusione dei dati o dei documenti potrebbe causare un pregiudizio ad interessi pubblici o privati? In caso affermativo, descrivere queste situazioni.
9. Test di interesse pubblico: l’accesso ai dati o ai documenti interessa solo al richiedente, oppure potrebbe esserci un interesse diffuso alla conoscenza del dato o del documento in questione? In caso affermativo, definire tale interesse diffuso.
10. Calcolo dei rischi e delle opportunità: l’interesse pubblico alla trasparenza è superiore alla tutela di altri interessi pubblici o privati (art. 5-bis cc. 1 e 2, d.lgs. 33/2013?
11. È possibile autorizzare totalmente l’accesso ai dati o ai documenti?
12. È necessario differire l’accesso?
13. È possibile autorizzare parzialmente l’accesso?
14. È necessario negare l’accesso?

PASSO 9: Test di interesse pubblico: l’accesso ai dati o ai documenti interessa solo al richiedente, oppure potrebbe esserci un interesse diffuso alla conoscenza del dato o del documento in questione? In caso affermativo, definire tale interesse diffuso.

Il test di interesse pubblico sposta l’attenzione dal richiedente (dai suoi scopi, dalle sue motivazioni) agli altri soggetti a cui il richiedente potrebbe divulgare le informazioni. Cioè alla comunità. Ai cittadini e all’opinione pubblica. E obbliga a chiederci se quelle informazioni (al di là delle motivazioni che hanno spinto il richiedente a ricorrere all’ACG) possono creare opportunità di partecipazione o controllo diffuso sulla gestione dei procedimenti e/o sull’uso delle risorse pubbliche.

Se la risposta è “sì”, allora esiste un interesse diffuso alla conoscenza delle informazioni. In caso contrario, se le informazioni sono utili solo per il richiedente (o se presumibilmente il richiedente non divulgherà le informazioni) allora non c’è interesse diffuso alla conoscenza di quelle informazioni. Effettuare il test di interesse pubblico non è semplice: l’ufficio che gestisce l’istanza di ACG è, il più delle volte, in una situazione di asimmetria informativa. Non sa bene, infatti, dove andare ad acquisire le informazioni utili per ricostruire l’interesse a conoscere della collettività.

Il soggetto richiedente non è tenuto a motivare la sua istanza. Per questo, l’ufficio il più delle volte valuta esclusivamente l’interesse del richiedente e, se non è compatibile con gli scopi dell’ACG, nega l’accesso.

L’ufficio, invece, dovrebbe esplorare le motivazioni del promotore dell’istanza, magari chiedendogliele espressamente. Questa attività,  che non fa parte del procedimento per come è stato costruito dalla legge, serve esclusivamente a ridurre  l’asimmetria  informativa  dell’ufficio,  che lo ostacola nella corretta attività di ricognizione dell’interesse diffuso a conoscere.

A volte questa attività potrebbe essere sufficiente. Altre volte, invece, l’interesse non potrà essere identificato, perché le informazioni richieste interessano solo il richiedente.

In ogni caso, l’ufficio deve determinare se esiste, al di là degli interessi che muovono il richiedente, un interesse diffuso nei confronti delle informazioni richieste. E quanto è intenso questo interesse.

I tre pilastri dell’interesse a conoscere

L’interesse diffuso alla conoscenza di un’informazione deriva dal fatto che:

• quell’informazione viene diffusa,
• la diffusione genera OPPORTUNITÀ di partecipazione e/o controllo,
• il CONTESTO è “caldo”, cioè è in grado di cogliere tali opportunità.

L’interesse diffuso alla conoscenza delle informazioni è fortemente sensibile al contesto, cioè al luogo e al tempo in cui l’istanza di ACG viene presentata e valutata. L’interesse diffuso per una informazione, infatti, deriva dal fatto che quell’informazione genera opportunità di partecipazione e/o controllo su qualcosa che la pubblica amministrazione fa (decisioni, gestione dei procedimenti, uso delle risorse, ecc.). Se questo qualcosa è al centro del dibattito pubblico (cioè se l’opinione pubblica è sensibile a questo qualcosa) allora l’interesse è maggiore.

I pilastri dell’interesse a conoscere (informazioni, opportunità e contesto) costituiscono le basi logico-razionali su cui costruire il nostro test di interesse pubblico.

Informazioni che generano opportunità di “controllo diffuso”

La pubblica amministrazione produce, riceve o conserva informazioni che servono, nella maggior parte dei casi, per gestire attività che hanno un impatto sui diritti e sulle libertà dei cittadini. Di conseguenza, l’accesso civico generalizzato alle informazioni detenute da una pubblica amministrazione è SEMPRE una “opportunità” di conoscenza, perché le informazioni riducono l’asimmetria informativa tra lo Stato e cittadini e favoriscono forme diffuse di controllo e partecipazione.

Una breve e non esaustiva lista di “opportunità” che possono derivare dall’ACG:

• migliorare la qualità dell’azione amministrativa e gli standard dei servizi pubblici (locali o nazionali),
• migliorare la comprensione del funzionamento della macchina amministrativa,
• migliorare la qualità dei processi decisionali pubblici,
• aumentare gli standard di integrità dell’azione amministrativa e politica,
• assicurare piena equidistanza dagli interessi ed un equo trattamento per tutti,
• assicurare che le regole di mercato non vengano distorte,
• prevenire eventi dannosi per la comunità locale,
• promuovere l’innovazione e l’economia nazionale e locale.

Di seguito, alcuni esempi di come, intuitivamente (e senza ancora il ricorso ad un vero e proprio test di interesse pubblico), l’accesso ai dati e ai documenti può generare delle opportunità in linea con gli scopi per cui l’ACG è stato istituito.

1. Varianti in corso d’opera

Presso il Comune di Caciucco giunge un’istanza di ACG avente ad oggetto gli atti di approvazione delle varianti in corso d’opera relativi a contratti di appalto di lavori pubblici di importo superiore a 1 milione di euro, relativamente agli anni 2016-2017.

Attraverso queste informazioni la pubblica opinione potrebbe formarsi un’idea del “quanto” e del “perché” il Comune ricorra alle varianti in corso d’opera. La rivelazione di tali dati potrebbe far luce su eventuali anomalie e permettere di “illuminare” un ambito a forte rischio corruttivo. Dunque, la rivelazione di tali dati e informazioni sarebbe utile a:

• migliorare la qualità dei processi decisionali pubblici,
• aumentare gli standard di integrità dell’azione amministrativa e politica.

2. IMU… che passione!

Presso il Comune di Caciucco giunge un’istanza di ACG avente ad oggetto il dato complessivo di quanto riscosso dall’Amministrazione in riferimento all’IMU sull’abitazione principale dal 2014 al 2015.

L’opportunità che si apre all’opinione pubblica è di esercitare un controllo sul complessivo esercizio delle funzioni amministrative del Comune in materia tributaria in un determinato arco temporale. Dunque, la rivelazione di tali dati e informazioni sarebbe utile a:

• migliorare la comprensione del funzionamento della macchina amministrativa,
• aumentare gli standard di integrità dell’azione amministrativa e politica.

3. Morire in galera…

Presso il Ministero della Giustizia giunge un’istanza di ACG avente ad oggetto il numero dei suicidi registrati in carcere tra i detenuti negli ultimi 5 anni (2012- 2016).

L’opportunità che si apre all’opinione pubblica è di alimentare, con informazioni corrette, il dibattito pubblico sulle condizioni di vita dei reclusi nel territorio italiano. Dunque, la rivelazione di tali dati e informazioni sarebbe utile a:

• migliorare la qualità dell’azione amministrativa e gli standard dei servizi pubblici (locali o nazionali);
• alimentare il dibattito pubblico sulle misure alternative alla reclusione.

Informazioni e livelli di profondità della partecipazione e del controllo diffuso

Tecnicamente, l’ACG genera delle opportunità di partecipazione e controllo diffuso, perché riesce a ridurre l’asimmetria informativa, cioè quella condizione in cui un’informazione non è condivisa integralmente fra gli individui facenti parte di un processo. Una parte degli agenti detiene (o è percepita come detentrice di) maggiori informazioni rispetto al resto dei partecipanti.

Per la verità esistono due diverse tipologie di “asimmetria informativa” che possono essere ridotte, almeno in teoria, dall’avere a disposizione dati e informazioni detenute dalla P.A.:

l’Asimmetria informativa primaria che caratterizza tutti i rapporti di agenzia e ancor di più i rapporti di agenzia “pubblici”. Altrimenti nota come “il problema del principale-agente”, questa asimmetria informativa si manifesta quando il principale (una pubblica amministrazione, ad esempio) delega alcune funzioni ad un ufficio o ad un dipendente pubblico oppure ad un operatore economico che gestisce un servizio pubblico o al quale viene affidata la realizzazione di un’opera pubblica. Insieme alle funzioni, il principale delega anche interessi da promuovere, nonché, detta istruzioni operative; infine, mette a disposizione dell’agente le risorse necessarie per promuovere al meglio tali interessi. L’asimmetria sta nel fatto che il principale, si dice, “è CIECO”, cioè, non è in grado di sapere con piena certezza se l’agente promuoverà correttamente i suoi interessi, oppure se, mentre promuove gli interessi del principale, l’agente promuoverà anche interessi propri o di terzi; non è in grado di sapere, con piena certezza, pertanto, se l’agente eseguirà le istruzioni che gli ha fornito, né se avrà utilizzato appropriatamente le risorse;

l’Asimmetria informativa secondaria, che discende dalla primaria, e che riguarda il rapporto tra l’agente pubblico ed i destinatari dell’azione amministrativa (utenti, pazienti, contribuenti, ecc.). L’agente detiene informazioni che non sono in possesso dell’utente e potrebbe trarre vantaggio dal fatto che l’utente non è (o non è pienamente) al corrente delle istruzioni fornite dal principale.

Queste asimmetrie possono essere ridotte in diversi modi. L’ACG le riduce creando opportunità di controllo e partecipazione che hanno una qualità particolare: sono “diffuse”. Il termine “diffuso” echeggia una particolare proprietà di liquidi e gas, cioè, quella di “propagarsi o espandersi in modo uniforme”.

Da un punto di vista del lessico dell’accesso, “diffuso” va inteso in senso contrario a “particolareggiato” e come sinonimo di “generalizzato”. Considerando la storia del diritto di accesso in Italia, coglierete fin da subito come il legislatore si sia preoccupato di differenziare l’ACG dall’accesso documentale, laddove vige e viene ribadito in ogni occasione il divieto di operare un controllo generalizzato sull’attività amministrativa.

Il termine “diffuso”, tuttavia, sta anche a significare “non accentrato”, cioè, sta ad indicare, dal punto di vista soggettivo, “CHI” può esercitare il controllo. In questo senso è importante ricordare che il rapporto pubblico di agenzia non si esaurisce nell’identificazione del principale con l’Ente pubblico.

La particolarità dell’agenzia pubblica è proprio la “diffusività” del principale, cioè il fatto che la qualità di principale si estende in modo uniforme a tutti. Esso viene identificato con il cittadino, titolare di diritti e, pertanto, titolare di un’aspettativa sul corretto perseguimento delle funzioni istituzionali da parte dell’agente pubblico.

L’accesso alle informazioni può influire in modi diversi sulle asimmetrie informative, generando opportunità di partecipazione e controllo diffuso più o meno “profonde”. Come dimostra il caso seguente.

Bricomerlino: il Comune più abusivo d’Italia

Il Comune di Bricomerlino è un Comune in cui l’abusivismo edilizio è molto diffuso. All’inizio del 2018 l’amministrazione comunale deve ispezionare, a seguito di comunicazione da parte del Tribunale, una gran quantità di immobili che sono stati, in alcuni casi, abusivamente riqualificati.

Le istruzioni sono di elevare sanzioni ai proprietari che hanno illecitamente riqualificato l’immobile. Data la mole di lavoro, la Polizia locale invia singoli agenti ad effettuare le verifiche in loco.

L’agente deve svolgere la sua ispezione e, se accertata l’irregolarità, elevare le sanzioni.

ASIMMETRIA PRIMARIA: Il principale non necessariamente è in grado di sapere se l’agente, nello svolgimento della funzione delegata, sta correttamente eseguendo le istruzioni e promuovendo solo ed esclusivamente i suoi interessi.

ASIMMETRIA  SECONDARIA: Nello svolgere l’ispezione l’agente entra in possesso di informazioni necessarie alla valutazione delle irregolarità e alla elevazione della sanzione, che non sono note al proprietario (oppure sono parzialmente note). L’agente, sfruttando questa condizione di asimmetria informativa, potrebbe richiedere al proprietario una sanzione maggiore o minore della dovuta, o non sanzionarlo affatto anche in presenza di irregolarità. Potrebbe, inoltre, orientare i proprietari a professionisti con cui ha un collegamento di interessi (architetti o geometri suoi parenti o con cui ha una frequentazione abituale o rapporti economici).

Ora provate a mettervi dall’altra parte: fingete di essere degli attenti cittadini del Comune di Bricomerlino o dei brillanti giornalisti di un quotidiano locale. Ed utilizzate l’accesso civico generalizzato come “opportunità” per ridurre le due asimmetrie informative. A seconda delle informazioni che otterrete, avrete l’opportunità di agire a tre diversi livelli di profondità.

Livello 1 (PARTECIPAZIONE) Dal momento che il Regolamento della Polizia locale lo trovate (presumibilmente) pubblicato sul sito istituzionale, forse proverete a richiedere al Comando copia del numero totale di controlli effettuati, oppure il numero totale di sanzioni elevate. Questo vi aiuterà, a livello generale, a farvi un’idea di come abbia funzionato la macchina amministrativa, ma non vi servirà a molto per esercitare un controllo sul principale e in nessun modo potete controllare gli agenti, dal momento che queste informazioni non permettono di valutare in maniera particolareggiata se gli agenti si siano attenuti correttamente alle istruzioni del principale. A questo livello, siete fuori dalla relazione principale/agente: siete degli stakeholder che hanno l’opportunità di ricevere delle informazioni sulle attività svolte dal Comune. L’ACG, a questo livello, genera le stesse opportunità delle pubblicazioni obbligatorie o degli open data: una lieve diminuzione dell’asimmetria informativa primaria, derivante dalla conoscenza di determinate informazioni in possesso della pubblica amministrazione.

Livello 2 (CONTROLLO DEL  SOLO  PRINCIPALE)  Forse  vorrete andare più in profondità ed avrete bisogno di copia dei singoli verbali di accertamento e dei relativi documenti da cui si evinca la situazione di irregolarità a carico dei singoli proprietari e se le sanzioni sono state effettivamente elevate e pagate (il processo di controllo, infatti, si conclude con il pagamento effettivo della sanzione). A questo livello siete entrati dentro la relazione principale/agente.

È un risultato che potete ottenere solo con l’ACG. Con le informazioni in vostro possesso potete esercitare un controllo sul principale, cioè sulla qualità (efficacia, efficienza, completezza e frequenza) dei controlli attuati dall’organizzazione, identificando eventuali anomalie nella gestione. Ma non sapete se gli agenti, effettuando i controlli, hanno favorito degli interessi secondari (propri o di terzi). Tuttavia, se le attività di controllo sono ancora in corso, divulgando queste informazioni potreste creare delle interferenze, che ne pregiudicano il buon andamento.

Livello 3 (CONTROLLO DEL PRINCIPALE E DEGLI AGENTI PUBBLICI) Se volete rendere più incisivo il controllo e far emergere eventuali situazioni di conflitto di interessi (o peggio ancora di corruzione) avete bisogno di ulteriori informazioni: l’identità dei singoli proprietari e degli agenti inviati ad effettuare i controlli, nonché la localizzazione e i dati catastali dei singoli stabili in cui sono stati effettuati i sopralluoghi. Con tutte queste informazioni, potete assumere il punto di vista e la funzione di principale e potete cercare di controllare in modo accurato l’operato dei singoli agenti pubblici.

Ma, al contempo, siete entrati in possesso di una serie di informazioni (dati personali, dati catastali) che potrebbero creare un pregiudizio all’esercizio di alcuni diritti e interessi privati.

Insomma, potete usare l’ACG per avanzare una serie di richieste che hanno diversi gradi di “profondità”. Ad un livello più superficiale (livello 1) le opportunità non sono molto elevate, ma non si rischia di pregiudicare particolari interessi antagonisti. Invece, man mano che andiamo in profondità (livello 2 e 3), le opportunità di controllo aumentano, ma può aumentare anche il rischio di pregiudizio agli interessi antagonisti.

Il test di interesse pubblico, pertanto, va effettuato solo in presenza di pregiudizi concreti e conclamati tramite il test di pregiudizio. Lo scopo del test di interesse pubblico è verificare se esiste un interesse a conoscere talmente intenso da sacrificare la tutela di interessi privati.

I risultati dei due test, infatti, devono essere confrontati tra loro, per effettuare il calcolo dei rischi e delle opportunità (passo 10).

La variabile “contesto”

Perché mai l’attento cittadino di Bricomerlino o il solerte giornalista del quotidiano locale sono così interessati alla vicenda degli immobili sottoposti ad ispezione su richiesta del Tribunale?

Perché il tema è “caldo”: Bricomerlino è il Comune più abusivo d’Italia. Da una parte e dall’altra emergono aspettative. Chi vuole maggiore legalità e preme per un atteggiamento “severo” da parte dell’amministrazione. Chi, al contrario, ha interesse a condonare determinati comportamenti, chiudere con il passato ed andare avanti.

L’opinione pubblica si spacca. Entra in scena la “variabile contesto”. Ci sono vicende, soprattutto a carattere nazionale, in cui non serve misurare la temperatura del contesto, rischiereste di danneggiare il termometro. Ad esempio, il dibattito sulle vaccinazioni obbligatorie, il tema dell’immigrazione, del lavoro e dell’occupazione, delle tasse, dei tempi e dei costi delle opere pubbliche, solo per citarne alcuni.

A livello locale le discussioni sono più legate alla qualità e all’equità dell’accesso ai servizi. Ogni comunità è sensibile a vicende che fanno parte della propria storia e narrazione politica, economica, sociale e culturale.

Non necessariamente il contesto è caldo perché si sta attualmente discutendo di una vicenda. L’opportunità va valutata nella sua potenzialità di alimentare un dibattito che potrebbe essere solo apparentemente sopito, ma pronto ad animarsi in presenza di dati e informazioni attendibili e concrete.

Il contesto è un elemento importante: se la divulgazione delle informazioni genera opportunità, ma il contesto è “freddo” e non è in grado di cogliere queste opportunità, allora non si crea interesse diffuso alla conoscenza di quelle informazioni.

Per comprendere appieno questo passaggio, come al solito, faremo uso di un caso. Riprendiamo, per un attimo, l’istanza presentata dalla Caciucco Marketing Service (CMS) al Comune di Caciucco.

Proviamo ad immaginare due contesti diametralmente opposti e vediamo come un contesto “caldo” è in grado di far lievitare (come un ciambellone) l’interesse diffuso a conoscere i dati e le informazioni indicate nell’istanza.

Per esplorare la dinamica di un contesto “caldo”, in contrapposizione ad un contesto “freddo”, modificheremo l’identità del richiedente. Il caso già lo conoscete e riguarda l’accesso a dati e informazioni per un uso commerciale.

Contesto freddo

Al dott. Rossi, Dirigente dell’Ufficio Edilizia del Comune di Caciucco giunge una istanza di accesso civico generalizzato da parte di una società, la Caciucco Marketing Servizi (CMS).

La società vorrebbe accedere alla copia in forma riassuntiva contenente:

• dati del committente,
• descrizione dell’intervento,
• località del cantiere,
• tecnico progettista,

delle Segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA) e delle Comunicazioni inizio attività asseverata (CILA) concernenti l’attività degli interventi edili da attuarsi nel territorio comunale, presentate dal 1/1/2017 al 31/12/2017.

A cosa serviranno mai questi dati? Il dottor Rossi decide di avviare un’attività esplorativa. Attraverso una visura camerale, viene in possesso di alcune informazioni:

• l’attività prevalente dell’impresa è “Gestione database, attività delle banche dati”;
• l’attività secondaria esercitata nella sede, invece, “Studio e realizzazione di spazi pubblicitari (banner) da pubblicizzare sui propri siti web, per informare, motivare e servire il mercato. Attività di conduzione di campagne di marketing, social media e web marketing. Servizi di gestione dei programmi di fidelizzazione e affiliazione commerciale”.

“Ordunque”, ne deduce il dottor Rossi, “è altamente probabile che tali dati saranno utilizzati a fini commerciali!”. Il dottor Rossi individua un pregiudizio piuttosto concreto. Con i dati e le informazioni ottenute, la CMS si troverebbe a risalire all’identità dei committenti e dei professionisti utilizzando tali dati personali a scopi commerciali, nonostante non ci sia stata una espressa autorizzazione da parte dei titolari.

Questo significa che, in assenza di un interesse diffuso a conoscere, il dottor Rossi si orienterà a negare l’accesso a quei dati.

Contesto “caldo”

Proviamo a modificare alcuni elementi di contesto e vediamo se l’interesse a conoscere spunta fuori come un coniglio dal cilindro.

Il Comune di Rocciardente, a pochi chilometri di distanza da Caciucco, è scosso da una vicenda di corruzione.

Alcuni funzionari e un dirigente del SUE (Sportello unico edilizia) del Comune sono stati indagati perché, ipotizzano i Magistrati, facilitavano alcuni professionisti a scapito di altri.

Secondo la ricostruzione dei Magistrati le asseverazioni di un noto professionista del luogo garantivano sempre la conformità e la completezza della documentazione, anche in presenza di rilevanti difformità sia formali che sostanziali. I funzionari e i dirigenti sotto indagine avevano una frequentazione abituale con il suddetto professionista il quale aveva provveduto a realizzare vari lavori presso le abitazioni dei funzionari senza richiedere alcun pagamento.

Presso il Comune di Rocciardente il suddetto professionista oramai gestiva un vero e proprio monopolio delle asseverazioni.

Il professionista in questione opera anche a Caciucco, ma non è nota l’estensione della sua operatività.

Sui giornali di Caciucco è una ridda di voci e smentite. “L’architetto fa il pieno anche a Caciucco!”, titola un quotidiano locale vicino all’opposizione.

“Qui a Caciucco non si è mai visto!”, replica, invece, un secondo quotidiano, vicino al Sindaco.

Un comitato di cittadini per la legalità presenta un’istanza di ACG per ottenere:

• dati del committente,
• descrizione dell’intervento,
• località del cantiere,
• tecnico progettista,

delle Segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA) e delle Comunicazioni inizio attività asseverata (CILA) concernenti l’attività degli interventi edili da attuarsi nel territorio comunale, presentate dal 1/1/2017 al 31/12/2017.

Questo contesto è particolarmente “eccitato” e “animato” da una vicenda che scuote l’opinione pubblica. Come avrete notato, in una situazione del genere, presumibilmente, si farà avanti un’organizzazione della cosiddetta società civile oppure il giornalista di un quotidiano locale, che vorrà accedere a dati e informazioni che si riferiscono ad una vicenda già dibattuta dall’opinione pubblica o che l’opinione pubblica avrebbe interesse a dibattere se fosse al corrente di determinate informazioni.

I cittadini  del  Comune  di  Rocciardente  potrebbero  essere  interessati a valutare l’estensione dell’operato del professionista anche presso il loro Comune. Ebbene, in questo contesto, valutando il QUI ed ORA, alcuni dei dati richiesti sono effettivamente “rilevanti” e “attuali”.

Esprimono, inoltre, una “profondità” tale da permettere alla collettività di operare un controllo sull’esposizione del proprio Comune ad un rischio di corruzione. Si tratta dei dati che collegano il professionista alle SCIA e alle CILA; i dati potrebbero confermare o smentire che anche a Rocciardente il professionista gestisca un monopolio.

Ecco che il contesto “caldo” farebbe prendere una strada diversa al dottor Rossi, titolare della gestione dell’istanza. Egli potrebbe ritenere ammissibile sacrificare il diritto alla tutela dei dati personali dei professionisti di Rocciardente al fine di permettere alla collettività di ridurre una forte asimmetria informativa e di formarsi correttamente un’opinione su cosa stia effettivamente succedendo. Questo favorirebbe l’innalzamento del livello di vigilanza civica, amministrativa e giudiziaria.

Il test di interesse pubblico: come eseguirlo

Per realizzare in modo corretto il test, dovete tenere ben presente i concetti che abbiamo introdotto e i 3 livelli di opportunità (partecipazione, controllo del solo principale, controllo del principale e dell’agente), che derivano dall’ostensione delle informazioni.

Le opportunità devono essere descritte in modo accurato e dovrete determinare se la concretezza dell’opportunità è bassa, media oppure alta. Se siete la Direzione centrale INPS che  sta  valutando  l’istanza di  ACG della signora Anne-Marie Lecaf, allora siete arrivati a questo punto (corrispondente al passo 9 della checklist) perché il test di pregiudizio ha dato un esito positivo: la divulgazione delle informazioni genera dei pregiudizi, più o meno concreti. Adesso si tratta, invece, di capire se la divulgazione delle informazioni genera anche delle opportunità di conoscenza.

La logica del test di interesse pubblico

La logica del test di interesse pubblico è la seguente:

• il test non serve per valutare le motivazioni del richiedente o l’uso che farà dei dati;
• il test serve per valutare l’impatto sull’opinione pubblica, nel caso in cui le informazioni fossero diffuse;
• se l’istanza può servire a promuovere opportunità di partecipazione o le tipologie di “controllo diffuso” previste dall’ art. 5, c.2 del d.lgs. 33/2013, allora esiste un “interesse diffuso” alla conoscenza delle informazioni;
• il test serve per determinare la concretezza dell’opportunità associata alla conoscenza delle informazioni;
• il test non serve per negare l’accesso, ma per bilanciare il test di pregiudizio: se l’ACG impatta su interessi antagonisti, l’esistenza di un interesse diffuso alla conoscenza alle informazioni può aumentare le chance che l’istanza sia accolta;
• il test di interesse pubblico deve essere preceduto dal test di pregiudizio e seguito dal calcolo dei rischi e delle opportunità.

Step 1: identificazione delle informazioni

Il test si applica alle informazioni rosse (che sono già state sottoposte al test di pregiudizio) e alle informazioni verdi (che non generano pregiudizi per gli interessi antagonisti). A titolo di esempio, riportiamo le informazioni rosse e verdi contenute nel Casellario delle prestazioni INPS (con l’indicazione dell’eventuale pregiudizio associato alla loro divulgazione):

In realtà, il test di interesse pubblico non coinvolgerà tutte queste informazioni. Il test, infatti, serve per capire se le opportunità generate dalla diffusione delle informazioni sono superiori ai pregiudizi in misura tale da rendere “accettabile” il rischio di un danno agli interessi antagonisti. Se ci sono informazioni invarianti, è inutile sottoporle al test di interesse pubblico, perché la loro divulgazione genera sempre dei pregiudizi che hanno concretezza massima, cioè talmente elevata da non poter essere compensata da alcuna opportunità.

Di conseguenza, il test di interesse pubblico coinvolgerà solo le informazioni verdi e le informazioni rosse che non sono invarianti:

Step 2: identificazione delle opportunità

A questo punto dovete identificare le opportunità generate dalla possibile diffusione delle informazioni. Vi suggeriamo di usare una tabella di questo tipo:

Nella tabella abbiamo identificato tre tipi di opportunità, che rimandano ai tre “livelli di profondità” dell’opportunità di cui abbiamo parlato diffusamente sopra.

Per semplificare l’esecuzione del test, è opportuno aggregare il più possibile le informazioni dello stesso tipo (rosse o verdi), tenendo insieme le informazioni che generano le stesse opportunità.

Adesso mettiamo in pratica quanto detto fin qui! L’accesso alle informazioni rosse (non invarianti) e verdi contenute nel Casellario dell’assistenza potrebbe generare le seguenti opportunità:

Step 3 – Concretezza delle opportunità

Le informazioni verdi e le informazioni rosse che non sono invarianti possono generare opportunità la cui concretezza può essere bassa, media o alta e che deve essere valutata caso per caso.

La valutazione della concretezza è inevitabilmente una attività che ha ampi margini di discrezionalità e che può essere influenzata dalla qualità delle informazioni disponibili. Il metodo che vi proponiamo, quindi, ha il fine di ridurre tale discrezionalità e, al contempo, di rendere esplicita la valutazione dell’ufficio.

Identificare la concretezza delle opportunità generate da una istanza di ACG equivale a chiedersi se l’istanza di ACG “ha le gambe”, e cioè:

• quanto sono “profonde” le opportunità generate dalla diffusione delle informazioni,
• se il contesto è in grado di cogliere le opportunità.

Il calcolo della concretezza si basa sui seguenti indicatori:

Gli indicatori, combinandosi tra loro, determinano il livello di concretezza dell’opportunità. Di seguito, vi proponiamo una serie di criteri, utili per selezionare correttamente gli indicatori:

Possiamo provare ad applicare la metodologia di calcolo alla richiesta della signora Lecaf. La signora vuole accedere al Casellario dell’Assistenza dell’INPS, che contiene informazioni rosse e informazioni verdi. Determiniamo, innanzitutto, la “temperatura del contesto”: oggi il tema del sostegno alle persone in difficoltà è al centro del dibattito sociale e politico. C’è una accesa discussione intorno alle misure a sostegno delle classi disagiate di popolazione, in termini di opportunità e sostenibilità economica.

Sicuramente, conoscere quali interventi sono già messi in atto dallo Stato (attraverso INPS ed altri enti erogatori) potrebbe aiutare a fondare tale dibattito su basi più concrete. Si potrebbe scoprire che, effettivamente, le risorse stanziate e gli interventi effettuati non sono per nulla adeguati a soddisfare i bisogni dei cittadini.

Adesso, cerchiamo di capire se la diffusione delle informazioni genera opportunità più o meno profonde, che possono essere colte dal contesto. Cominciamo dalle informazioni rosse:

Sapere se Tizio o Caio sono tra i beneficiari degli interventi non ci dice quanto è efficiente o efficace il sistema di presa in carico e assistenza. Certamente, qualche minima opportunità residua ci potrebbe essere: leggendo l’elenco dei beneficiari potremmo farci un’idea di quali sono i Comuni d’Italia che erogano più interventi di assistenza; oppure verificare se tra i beneficiari figurano cognomi eccellenti (ad. es. la suocera di un ministro oppure il fratello del Sindaco della nostra città). Queste informazioni (se non alimentano il fenomeno del voyeurismo) possono in effetti favorire la partecipazione al dibattito pubblico. In sintesi, possiamo associare a tali informazioni i seguenti fattori:

Adesso consideriamo il primo gruppo di informazioni verdi:

Queste informazioni ci consentono di sviluppare una conoscenza sulla quantità di persone coinvolte nel sistema di assistenza e sul numero di interventi attivati. Non ci consentono di valutare la qualità degli interventi, ma comunque, avendo queste informazioni, possiamo partecipare al dibattito pubblico.

In sintesi, possiamo associare a tali informazioni i seguenti fattori:

Adesso, consideriamo l’ultimo gruppo di informazioni verdi:

Conoscere la tipologia degli interventi erogati, le tempistiche di presa in carico e i costi degli interventi genera delle opportunità di controllo sulla gestione dei processi e sull’uso delle risorse. Consente all’opinione pubblica di capire la qualità delle scelte e delle attività messe in atto dagli enti erogatori. Certamente, la diffusione di queste informazioni genera opportunità più concrete, rispetto alle informazioni rosse e verdi viste in precedenza:

Test di interesse pubblico: conclusioni

Il test di pregiudizio fallisce se non si identificano delle opportunità (step 2). In certi casi, infatti, è possibile che la diffusione delle informazioni non generi opportunità.

Invece, se è possibile andare oltre lo step 2, allora il test dà esito positivo, perché ogni opportunità ha una concretezza, anche se minima.

Se il test fallisce, dovete andare direttamente al passo 11 e oscurare le informazioni che non generano opportunità, ma generano sicuramente un pregiudizio (il test di interesse pubblico, ricordiamolo, si fa solo su quelle informazioni che sono positive al test di pregiudizio!)

Invece, se il test è positivo, dovete andare al passo 10:

PASSO 10. Calcolo dei rischi e delle opportunità: l’interesse pubblico alla trasparenza è pari o superiore alla tutela di altri interessi pubblici o privati (art. 5 bis cc. 1 e 2 d.lgs. 33/2013?)

Nel caso della signora Lecaf, il test di interesse pubblico ha avuto un esito positivo e abbiamo identificato le seguenti opportunità:

Quindi, dovete fare il calcolo dei rischi e delle opportunità.