Anatomia delle Porte Girevoli (Revolving Door)

Porte Girevoli. Ma di cosa stiamo parlando?

In questo post ci occupiamo di quello che è sempre stato un oggetto misterioso della normativa anticorruzione, ma che per noi rappresenta una sfida formidabile in termini di comprensione del fenomeno noto come “conflitto di interessi”, delle sue origini e della potenzialità di interferenza degli interessi privati in ambito pubblico. Signore e signori, ecco a voi il Revolving Door o, come meglio dire, le Porte Girevoli.

Un oggetto misterioso su cui ha gettato lo sguardo l’Europa per cui la gestione del revolving door sembra essere la “sfida più grande”, almeno secondo un recente studio commissionato dal Parlamento europeo, dal titolo “L’efficacia delle politiche sul conflitto di interessi negli Stati membri dell’UE”^[1]. Si legge nello studio che negli anni tra il 2007 e il 2020 gli Stati membri sono stati molto attivi nell’introdurre misure di regolamentazione per dinamiche in cui il personale pubblico lascia il sevizio (post-employment), mentre il fenomeno delle “porte girevoli” è assai ampio e coinvolge situazioni in cui i ruoli professionali (nel pubblico o nel privato) vengono esercitati in sequenza (a-sincrono), cioè prima o dopo, così come nella stessa fase temporale (sincrono).

Le Porte Girevoli saranno anche al centro, auspicabilmente, del Quinto Piano d’azione nazionale per l’Open Government che dovrà essere stilato nel prossimo autunno dal Dipartimento della Funzione Pubblica con il coinvolgimento delle organizzazioni della società civile che fanno parte dell’Open Government Forum.

Con il termine inglese “Revolving Door” si identifica il passaggio di funzionari pubblici e politici dal settore pubblico a quello privato, ma anche l’ingresso nelle pubbliche amministrazioni di esperti e manager provenienti da aziende private.

Anatomia delle Porte Girevoli

Nel revolving door “a-sincrono” da pubblico verso privato, meglio noto come “pantouflage”^[2] lo spostamento temporale tra esercizio della funzione pubblica e assunzione di un incarico privato determina una curiosa anomalia. Immaginate il nostro agente che cammina lungo una linea temporale. Egli ha svolto in passato delle attività in qualità di agente pubblico e dovrà svolgerne altre in futuro in qualità di agente privato.

Analizziamo le attività svolte, le decisioni prese e le informazioni acquisite e gestite mentre il nostro protagonista era all’interno del sistema pubblico. Potrebbero essere state influenzate da interessi particolari, volti ad avvantaggiare specifici operatori economici? Non lo sappiamo perché tali interessi, se esistono, non sono visibili all’organizzazione. Solo quando il ruolo pubblico è dismesso la contestuale assunzione di un incarico all’interno di un’organizzazione privata rivela una dinamica di scambio “presunto” o, per meglio dire “percepito”. L’operatore privato potrebbe avere interesse a remunerare l’ex agente pubblico per un’attività svolta (o non svolta), una decisione presa (o non presa), un’informazione riservata condivisa, ecc…

Ora spostiamoci lungo l’asse temporale ed osserviamo l’attività che l’ex agente pubblico dovrà svolgere in qualità di agente privato nel futuro. Dal punto di vista del sistema pubblico, abbiamo una condizione di maggiore incertezza rispetto all’imparzialità, dal momento che un operatore economico potrebbe avere interesse ad ingaggiare un ex agente pubblico al fine di costituire per la sua organizzazione una situazione di asimmetria informativa in un procedimento, o di asimmetria competitiva all’interno di una procedura di gara, o di vantaggio nella adozione di politiche pubbliche. Ad esempio, chi ha svolto un ruolo, a qualsiasi livello, all’interno di un’organizzazione pubblica ha accesso ad informazioni, anche utilizzando relazioni ancora attive che sono escluse ad altri soggetti^[3]. Oppure, chi ha esercitato ruoli di primo piano in Enti di regolazione ha maggiore possibilità di avere voce in capitolo e maggiori opportunità di fornire informazioni che orientano le scelte pubbliche verso politiche più favorevoli al proprio nuovo datore di lavoro.

L’interesse da parte dell’operatore economico a “falsare il banco” dovrebbe essere neutralizzato dalla normativa che prevede una specifica sanzione. L’articolo 53 del D.lgs. n. 165/2001 il comma 16 ter, prevede, infatti, che “I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto dal presente comma sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi conferiti”. Inoltre, attraverso una dichiarazione resa in sede di gara (c.d. “clausola di pantouflage”), l’operatore economico dichiara di non aver concluso contratti di lavoro subordinato o autonomo e, comunque, di non aver attribuito incarichi ad ex dipendenti, che hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni nel triennio successivo alla cessazione del rapporto.

Nel revolving door “sincrono” da pubblico verso privato, l’assunzione, da parte di un agente pubblico di incarichi extraistituzionali oppure di cariche onorifiche o di ruoli in associazioni o fondazioni determina per le attività future maggiore incertezza rispetto alla promozione degli interessi primari del sistema pubblico. Diversamente dal revolving door a-sincrono, qui gli interessi sono ben visibili e si potrebbe effettivamente intervenire attraverso la predeterminazione di comportamenti futuri e la previsione di “periodi di raffreddamento”^[4].

Fanno molto discutere vicende legate a politici di livello nazionale ed europeo che, in costanza di mandato, assumono incarichi da organizzazioni che hanno interessi diretti o indiretti nelle scelte politiche della nazione rappresentata. Ma non dobbiamo dimenticare che tali vicende vengono quotidianamente gestite dagli uffici del personale di aziende sanitarie ed ospedaliere e degli Enti Locali. Nel caso di incarichi extraistituzionali è necessaria l’autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza che valuta la presenza di un conflitto di interessi^[5] e negare l’autorizzazione oppure autorizzare e gestire il conflitto di interessi potenziale, ad esempio, prevedendo periodi di raffreddamento o prescrivendo comportamenti predeterminati.

Nel revolving door da privato verso pubblico il passaggio può essere contestuale al mantenimento di un’attività professionale privata (sincrono) o meno (a-sincrono). Rientra all’interno di questa categoria il reclutamento di personale esperto che transita dal privato al pubblico anche non stabilmente, i meccanismi di cooptazione che sono alla base della selezione di task force, gruppi di lavoro, comitati consultivi, organismi di vigilanza, ecc… Coloro che transitano nel pubblico portano con sé un bagaglio di esperienza e competenza che certamente arricchisce e qualifica le scelte politiche. E’ ovvio che, insieme all’expertise, transitano anche le relazioni su cui corrono interessi economici e personali. L’intensità di tali relazioni, la loro potenzialità di influenzamento e la condizione di asimmetria informativa che determinano, possono essere più o meno visibili e questo amplifica l’incertezza e quindi il rischio di decisioni non imparziali. In questo caso raramente abbiamo osservato l’adozione di  meccanismi regolatori e periodi di raffreddamento che sarebbero necessari a scongiurare l’uso strumentale del sistema pubblico al fine di costituire reti preferenziali e acquisire informazioni riservate^[9].

La normativa italiana, nel suo attuale assetto, prende in considerazione solo pezzi del fenomeno (solo alcune Porte Girevoli o alcune tipologie di passaggio attraverso tali varchi) e da un solo punto di vista. La normativa sul pantouflage adotta il punto di vista del Destinatario e del Principale delegato (la dirigenza pubblica) dei soggetti che operano all’interno delle pubbliche amministrazioni e gestisce il rischio che il passaggio dal settore pubblico al settore privato attivi dinamiche di tipo corruttivo: il dirigente pubblico potrebbe usare a fini personali il potere autoritativo di cui è investito, per favorire un soggetto privato destinatario delle sue decisioni, chiedendo in cambio una consulenza o un contratto di lavoro presso quel soggetto privato. Il passaggio dal pubblico il privato, in questa dinamica, rappresenta una tangente differita nel tempo e rende la corruzione invisibile, perché a-sincrona: il soggetto privato viene favorito mentre il dirigente svolge il suo ruolo pubblico. L’utilità di ritorno viene riscossa dal dirigente quando ormai ha cessato di lavorare nel settore pubblico. La gestione di questo rischio corruttivo chiama in causa gli interessi del Destinatario (ottenere una autorizzazione, evitare una sanzione, ecc…) e gli interessi della sfera privata del Principale delegato ed è associato non a uno, ma a due conflitti di interessi che minacciano l’imparzialità e che non emergono solo nei contesti in cui un dirigente esercita un potere autoritativo su un soggetto privato, ma in tutte le interazioni tra Destinatari, Principali delegati e Agenti^[10]:

• il conflitto di interessi esogeno, in cui gli interessi secondari della sfera privata di un soggetto delegato, che esercita una funzione pubblica, entrano in conflitto con l’interesse primario all’imparzialità;
• Il conflitto di interessi inerente, in cui l’interesse del Destinatario ad avere un sistema pubblico capace di soddisfare i suoi bisogni (la sua naturale aspettativa di parzialità) entra in conflitto con l’interesse primario all’imparzialità.

Questi conflitti di interessi sono certamente diffusi e pericolosi, ma hanno la caratteristica di essere puntuali: sono associati agli interessi che corrono sulle relazioni della sfera privata dei soggetti delegati e dai particolari interessi del destinatario coinvolti nei diversi processi  gestiti da una organizzazione pubblica (autorizzazioni, concessioni, finanziamenti, controlli, acquisti, ecc…). In quanto puntuali, questi conflitti di interessi dipendono da specifici comportamenti che potrebbero essere adottati; e sono identificabili solo da chi opera all’interno dell’organizzazione ed ha una buona conoscenza delle attività, delle decisioni e delle informazioni gestite nell’ambito dei processi.

Ma le Porte Girevoli sono degli stargate che conducono anche ad un’altra tipologia di conflitto di interessi: come suggerisce la normativa sulle incompatibilità, il passaggio tra organizzazioni diverse (dentro e fuori dal sistema pubblico) può innescare conflitti di interessi endogeni, vale a dire conflitti tra gli interessi  primari delle organizzazioni^[11]. Queste incompatibilità, quando emergono sono sistematiche: gli interessi primari di due organizzazioni oppure di due sistemi entrano in conflitto in modo permanente, oppure entrano sempre in convergenza^[12]. Le Porte Girevoli mettono sempre in connessione gli interessi primari delle organizzazioni che si trovano al di qua e al di là del “varco” e l’incompatibilità, quando emerge, è sganciata dai comportamenti che potrebbero essere adottati dal soggetto delegato e dai suoi interessi primari: sono un fenomeno non puntuale ma permanente.

Asteroidi spazio-temporali

A conferma di questa scarsa ricettività del nostro sistema a digerire le Porte Girevoli prendiamo ad esempio una recente Delibera di ANAC^[13] che fornisce interessanti spunti di riflessione. Nel 2020 L’Autorità Anticorruzione è stata chiamata ad esprimere un parere circa l’applicabilità della normativa sul pantouflage ad una particolare transizione, da pubblico a privato controllato. La vicenda è la seguente: una società in house, controllata al 100% da un Comune indice una selezione pubblica per il conferimento dell’incarico di Direttore generale. A questa selezione partecipa un candidato che dal 2018 al 2020 ha svolto il ruolo di Direttore ad interim del Dipartimento per le Partecipate del Comune controllante. Questo candidato vince la selezione e il Responsabile anticorruzione della società in house chiede ad ANAC se l’affidamento dell’incarico di Direttore generale potrebbe comportare la violazione della normativa sul pantouflage di cui all’articolo 53, comma 16 ter del d.lgs. 165/2001.

ANAC dapprima riconosce che la norma è applicabile perché la società in house è un soggetto privato, ma poi chiarisce che nel caso in esame non si determina alcun pantouflage, per via del particolare rapporto che intercorre tra amministrazione controllante e società in house^[14]. La società, insomma, non ha interessi di natura privatistica contrapposti agli interessi pubblici del Comune: si comporta come un’articolazione, un ufficio del Comune controllante. Ma allora perché l’incarico non è stato deciso dal Comune, ma è stata approntata una procedura selettiva in cui il nostro ex Direttore ad interim si è candidato a titolo personale? Non si comporta così un ufficio!

Di potenziali interferenze^[15], strumentali all’ottenimento di quell’incarico, ce n’erano a bizzeffe. Ma in realtà non è questo il punto. L’analisi che fa ANAC così come gran parte della dottrina amministrativistica italiana ancorata ad una normativa che ormai sembra essersi accartocciata su sé stessa, non coglie il rischio associato a tali situazioni. E’ una analisi che si concentra sul caso specifico, sui piccoli particolari, perdendo di vista il quadro d’insieme, come chi lucida con vigore l’argenteria e non si accorge del terremoto che sta facendo crollare le pareti di casa. 

Le relazioni, gli interessi, le aspettative e i comportamenti attraversano le Porte Girevoli insieme alle persone e questo può generare situazioni conflitto di interessi o di incompatibilità che, se non adeguatamente gestite, possono generare fenomeni corruttivi. E se le Porte Girevoli mettessero in connessione solo organizzazioni del settore privato, potremmo fermarci qui: sarebbe sufficiente garantire che i passaggi siano trasparenti, non generino conflitti di interessi e incompatibilità e che e non diano luogo ad azzardi morali. In realtà, visto che questi passaggi coinvolgono anche e soprattutto il settore pubblico, dobbiamo fare di più, ma dobbiamo innanzitutto capire perché dobbiamo fare di più, perché dobbiamo cambiare il nostro approccio (anche culturale) al Revolving Door.

Le organizzazioni del settore privato competono su un mercato in cui si incontrano domanda e offerta di prodotti e lavorano per incrementare il fatturato. Capitalizzano risorse economiche e, conseguentemente, se il dipendente di una azienda va a lavorare per un cliente e il cliente continua ad acquistare i prodotti del suo precedente datore di lavoro, non ci sono problemi: gli interessi vanno in convergenza. I problemi sorgono, invece, quando il cambio di datore di lavoro determina una incompatibilità e favorisce una azienda della concorrenza, minacciando il business dell’azienda di provenienza^[16].   

L’orientamento di ANAC segue questa logica di tipo privatistico: considerata la stretta connessione tra Comune e società in house, non possono emergere conflitti endogeni e tanto meno conflitti inerenti (la società controllata non è e non sarà mai un Destinatario del Comune)^[17]. Non essendo nemmeno possibile ipotizzare conflitti di interessi esogeni (che non sono visibili ad ANAC, in quanto soggetto esterno al Comune), allora va tutto bene.

In realtà va tutto male, tutto tremendamente male e solo decenni di innesto di logiche privatistiche nel sistema pubblico possono avere indotto ANAC a non vedere ciò che è sotto gli occhi di tutti, cioè che ad essere in gioco nella vicenda non era tanto l’incompatibilità successiva di un ex dirigente comunale ma l’affidabilità dei percorsi di carriera dentro il sistema pubblico. Non l’uso che si fa della Porta Girevole, ma l’accettabilità, per la pubblica opinione, di una Porta Girevole che consente di passare con disinvoltura tra un Comune e le sue società controllate e di stabilizzare, con questi passaggi, i percorsi di carriera e di potere all’interno del sistema pubblico. 

L’emorragia della fiducia: il conflitto di interessi apparente.

Le organizzazioni pubbliche non si misurano in termini di fatturato, ma in termini di imparzialità percepita. Non sono in concorrenza tra loro, ma devono rispondere a una “domanda di imparzialità” che può variare nel tempo e diventare più intensa ed evidente in determinati settori del sistema pubblico^[18]. Detto in altri termini, non capitalizzano risorse economiche, ma la fiducia della collettività. Il Revolving Door, in tutte le sue forme, mette a rischio questa fiducia, perché genera situazioni di conflitto di interessi apparente.

Il conflitto di interessi apparente è il conflitto di interessi del Principale Delegante che osserva dall’esterno e si forma un’opinione sull’affidabilità del sistema pubblico in condizioni di asimmetria informativa^[19]. Generalmente sottovalutato, il conflitto di interessi apparente può avere effetti devastanti. Spesso viene descritto come un conflitto esogeno visto da un ipotetico soggetto esterno ragionevole e ben informato, cioè come un volonteroso gregario che suggerisce all’organizzazione che l’imparzialità è a rischio e che a volte vede conflitti dove non ci sono. Invece, il conflitto di interessi apparente è un fenomeno autonomo, che non minaccia l’imparzialità del sistema pubblico, ma la fiducia che le collettività (i Principali deleganti) ripone in quel sistema.

Il conflitto di interessi apparente si innesca in presenza di situazioni o comportamenti che minacciano la percezione di imparzialità: un insieme molto variegato di inneschi che include azzardi morali, conflitti di interessi, scarsa trasparenza dei processi decisionali e, ovviamente, fenomeni di Revolving Door. E quando si innesca, il conflitto apparente non si concentra su determinati comportamenti che un soggetto delegato potrebbe adottare (come nel caso del conflitto esogeno o inerente), oppure sui processi e sugli interessi primari delle organizzazioni che appartengono al sistema pubblico e/o privato (come nel caso del conflitto endogeno): il Principale delegante è esterno all’organizzazione, non conosce nel dettaglio i processi e non può identificare tutti gli interessi in gioco; e quando perde la fiducia, la perde nei confronti di tutta un’organizzazione o un  sistema pubblico. 

Questo conflitto apparente (che forse sarebbe meglio chiamare percepito) ha alcune caratteristiche peculiari. Innanzitutto è generalizzato, perché si origina da una serie di osservatori privilegiati (giornalisti, associazioni, ecc…) ma si diffonde e influenza l’opinione pubblica^[20] ed è ingestibile dalle organizzazioni, perché origina fuori da esse. In terzo luogo, questo conflitto è irreversibile, o quasi irreversibile: è molto difficile riconquistare la fiducia di qualcuno che si sente tradito dai nostri comportamenti e questo vale nei rapporti tra i singoli, ma ancora di più in quella particolare relazione di delega che lega la collettività al sistema pubblico. Accade così che a seguito di un evento puntuale, ad esempio un conflitto di interessi esogeno malamente gestito e che conduce all’assegnazione di una commessa pubblica al parente di un politico regionale, l’opinione pubblica sviluppi una generalizzata sfiducia nella capacità del sistema regionale di gestire in modo imparziale tutte le successive procedure di gara: l’opinione pubblica percepirà una minaccia all’imparzialità indipendentemente dal modo in cui, in realtà, saranno gestite tali procedure.  

L’ultima caratteristica, la più curiosa, del conflitto di interessi apparente è la sua retroattività. Abbiamo visto che molti fenomeni di Revolving Door si sviluppano nel tempo: nel caso del pantouflage il passaggio nella Porta Girevole determina la cessazione definitiva di un ruolo pubblico e l’assunzione di un incarico nel settore privato. In questi casi, il conflitto di interessi apparente emerge quando il soggetto ha ormai dismesso il suo ruolo pubblico, ma torna indietro, attraversa la Porta Girevole in direzione opposta, e getta un’ombra inquietante sull’attività precedentemente svolta dall’agente in ambito pubblico: l’incarico presso l’azienda privata viene vissuto dall’opinione pubblica come una significativa anomalia del sistema e ad un tratto gli esiti favorevoli di un procedimento, un’autorizzazione concessa, un controllo andato a buon fine, l’aggiudicazione di una fornitura o di un’opera pubblica sembrano diventare merce di scambio/ che l’agente pubblico ha utilizzato per ottenere a posteriori un vantaggioso incarico. Appare agli occhi dell’osservatore esterno che una relazione di scambio non economico^[21] abbia interferito in passato con l’esercizio della funzione pubblica e questo, a prescindere da qualsiasi reale caduta dell’imparzialità, è di per sè già un elemento pregiudizievole, da presidiare con grande attenzione.

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^[1] Studio comparativo, commissionato dal dipartimento tematico Diritti dei cittadini e affari costituzionali del Parlamento europeo, analizza l’efficacia delle pertinenti norme, politiche e pratiche adottate negli Stati membri in materia di conflitto di interessi per quanto riguarda le nomine politiche ad alto livello (capo del governo, ministri e altri funzionari di livello elevato). SI scarica al seguente indirizzo: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/651697/IPOL_STU(2020)651697_IT.pdf

^[2] Il termine pantouflage significa “mettersi in ciabatte”. Il termine è stato usato per criticare atteggiamenti e condotte degli alti burocrati francesi (cd. “enarchi”) che erano stati allievi della École Polytechnique o della École nationale d’administration (ENA). Cfr: “Perché Macron ha soppresso l’Ena, la scuola di reclutamento dei funzionari di Stato“, di Francesco Maselli, Linkiesta, aprile 2021: “Vista l’alta selettività del corpo e l’accesso diretto e a vita a cariche di elevato grado nella pubblica amministrazione, gli “enarchi” sono richiestissimi sul mercato. Può accadere quindi molto spesso che alcuni ex allievi della scuola si mettano in aspettativa dalla loro pubblica amministrazione per lavorare nel settore privato, e poi tornare al vecchio lavoro.  Questo fenomeno, detto del “pantouflage”, è uno dei grandi problemi dell’Ena, e bersaglio di gran parte delle critiche”.

^[3] E’ proprio la vicenda del nostro conoscente e della sua colorita risposta ad un nostro dubbio: “Ma secondo voi l’azienda mi ha preso perché sono bravo?”

^[4] Cooling-off period, in inglese, è il periodo di raffreddamento che l’ordinamento presume sia necessario per “raffreddare” gli interessi che potrebbero essere sorti a seguito delle relazioni intessute nel periodo in cui il dipendente pubblico esercitava la sua funzione.

^[5] La valutazione operata dall’amministrazione circa la situazione di conflitto di interessi va svolta tenendo presente la qualifica, il ruolo professionale e/o la posizione professionale del dipendente, la sua posizione nell’ambito dell’amministrazione, la competenza della struttura di assegnazione e di quella gerarchicamente superiore, le funzioni attribuite o svolte in un tempo passato ragionevolmente congruo. La valutazione deve riguardare anche il conflitto di interesse potenziale, intendendosi per tale quello astrattamente configurato dall’art. 7 del d.P.R. n. 62/2013. Cfr. “Criteri generali in materia di incarichi vietati ai pubblici dipendenti“, tavolo tecnico Dipartimento della funzione pubblica, Conferenza delle Regioni e Province autonome, ANCI e UPI, luglio 2014

^[9] Spesso la giustificazione che viene portata per mettere a tacere preoccupazioni e sospetti di un uso strumentale del transito in ambiente pubblico è che tali incarichi sono “gratuiti”. E’ questo uno dei tanti motivi per cui  siamo così contrari agli incarichi non remunerati.

^[10] Per approfondire le dinamiche e il contenuto dei 4 conflitti di interessi (esogeno, interente, endogeno, apparente) di cui parleremo in questa ultima parte, si rimanda al nostro articolo “Il conflitto di interessi che non c’era: Abramo, Antigone, Lutero e il Chupacabra” su ResearchGate: https://www.researchgate.net/publication/336798360_Il_conflitto_di_interessi_che_non_c’era_Abramo_Antigone_Lutero_e_il_Chupacabra

^[11] I conflitti endogeni possono emergere anche tra gli interessi primari di una stessa organizzazione, ma questa interazione non sarà presa in considerazione nel presente articolo: analizzeremo solo i conflitti endogeni tra due organizzazioni, cioè alcune fattispecie di incompatibilità.

^[12] Una convergenza di interessi è l’inverso di un conflitto di interessi: i due interessi possono essere promossi contemporaneamente.

^[13] Delibera ANAC n. 1090 del 18 dicembre 2020

^[14] Secondo l’Autorità l’ex Direttore “passerebbe da un incarico presso l’amministrazione controllante ad un incarico presso l’Ente di diritto privato da questa direttamente e totalmente controllata”. Il pantouflage sarebbe escluso perché “nel caso del passaggio tra amministrazione controllante ed ente di diritto privato controllato verrebbe quindi a mancare il rischio che il dipendente pubblico, durante lo svolgimento dell’incarico presso la prima, venga distolto dal perseguimento dell’interesse pubblico in vista del futuro incarico presso la seconda, non potendo identificare un interesse di natura privatistica contrapposto a detto interesse pubblico proprio in considerazione del rapporto di controllo tra gli enti che conferiscono gli incarichi in questione”.

^[15] Non siamo stati i soli ad aver storto la bocca. Commentatori assai aggiornati pongono ragionevoli questioni: il candidato, per esempio, in qualità di Direttore ad interim del Dipartimento per le Partecipate aveva indubbiamente esercitato poteri autoritativi e negoziali nei confronti della società in house, svolgendo attività quali “l’approvazione della bozza di rendiconto, l’approvazione del piano delle assunzioni, la valutazione della questione dei debiti fuori bilancio che riguardano la partecipata rispetto all’ente proprietario. Vi è poi un ampio potere di ingerenza gestionale, dovuto allo svolgimento del ruolo di azionista unico che è demandato alla Direzione delle Partecipate. Tutte queste funzioni non possono essere ignorate nel momento in cui la stessa persona partecipa ad una selezione pubblica dell’ente controllato”.Cfr: “Il caso del Direttore generale dell’ATAC S.p.A. Delibera ANAC 1090 del 16 dicembre 2020”, www.dirittoeconti.it

^[16] Questa incompatibilità viene gestita, generalmente, con delle “clausole di non concorrenza”.

^[17] Vale il contrario: è il Comune, molto spesso, ad essere destinatario dei servizi erogati dalla sua società strumentale e i conflitti inerenti innescati dall’amministrazione controllante (per esempio richiedere servizi non dovuti) sono regolati dai Contratti di Servizio. .

^[18] L’attuale pandemia da Covid-19, per esempio, ha determinato un aumento della domanda di imparzialità del Settore Sanitario da parte della collettività, ma ha determinato una diminuzione della domanda di imparzialità nel settore dei finanziamenti pubblici

^[19] Una asimmetria informativa si genera quando le informazioni non sono condivise integralmente fra soggetti in relazione: una parte detiene maggiori informazioni rispetto all’altra parte e può trarre un vantaggio da questa configurazione.

^[20] L’Enciclopedia Treccani definisce l’opinione pubblica nel modo seguente: “Giudizio e modo di pensare collettivo della maggioranza dei cittadini, o anche questa maggioranza stessa. Il concetto di opinione pubblica, intesa anche come sistema di credenze sulla cosa pubblica, nasce con l’idea moderna di democrazia rappresentativa, definita da J. Locke come governo dell’opinione. L’opinione pubblica è tale non solo perché del pubblico (diffusa fra i molti o fra i più), ma anche perché tendenzialmente indirizzata al pubblico: in quanto, cioè, costituisce un’intelaiatura di valori, un sistema di credenze sulla cosa pubblica”.

^[21] Ci troviamo di fronte ad un “credito/debito relazionale”, che si attiva quando un agente pubblico si “ingrazia” il favore di un operatore economico privato attraverso l’esercizio della sua funzione. Il credito relazionale viene remunerato attraverso l’assunzione di un incarico o di un ruolo presso l’operatore economico a seguito della fuoriuscita dell’agente dall’ambito professionale pubblico. L’effettiva acquisizione di un incarico da parte dell’ex agente viene percepita come una possibile utilità di scambio, minando la fiducia che la collettività ha riposto nell’agente pubblico.