LA TEORIA DELL’AGENZIA “ESTESA”. Ruoli e relazioni della sfera professionale pubblica

In questo articolo presentiamo una rivisitazione e uno sviluppo della nota Teoria dell’Agenzia, finalizzata a rappresentare in maniera più appropriata le reti di relazioni che si instaurano nella sfera professionale pubblica e le asimmetrie tra i nodi di tali relazioni.

La Teoria dell’Agenzia “Estesa”, che qui presentiamo, consente di includere in tali reti di relazione anche i destinatari dei servizi del sistema pubblico, nonché i soggetti collettivi (elettori, contribuenti, portatori di diritti) nel cui primario interesse il sistema pubblico deve essere orientato. 

1. Principale e Agente: la Teoria dell’Agenzia

La Teoria dell’Agenzia, elaborata negli anni ’70 nell’ambito delle scienze politiche ed economiche, studia la situazione in cui un soggetto o un ente (l’Agente) è in grado di prendere delle decisioni e/o di intraprendere delle attività per conto di un altro soggetto o ente (il Principale), ma le due parti (Principale e Agente) hanno interessi divergenti e informazioni asimmetriche (l’Agente possiede più informazioni del Principale). 

L’Agente potrebbe avere interessi propri (che chiameremo secondari) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi del Principale (che chiameremo primari). 

Se l’asimmetria informativa è talmente ampia da far ritenere all’Agente che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato, allora l’Agente potrebbe compiere un azzardo morale e promuovere i propri interessi secondari a discapito degli interessi primari.

Questa teoria fornisce un semplice e potente modello di analisi dei fenomeni corruttivi: la corruzione si manifesta come un azzardo morale, commesso dall’Agente pubblico a discapito del suo Principale. Nel caso della corruzione spicciola o amministrativa, il Principale coincide con i vertici di una organizzazione pubblica (un governo o di un’amministrazione locale), mentre gli Agenti sono i funzionari pubblici, delegati a gestire gli uffici. Nel caso della corruzione politica, il Principale coincide con i cittadini, mentre gli Agenti sono i politici e gli amministratori delegati, attraverso il voto, a curare gli interessi dei cittadini. In entrambi i casi la delega genera asimmetria informativa e asimmetria di potere (figura 3).

2. Ruoli che mancano

La Teoria dell’Agenzia ha però un grosso limite: non riesce a cogliere tutta la complessità delle relazioni che si instaurano all’interno della sfera pubblica. 

Innanzitutto, la Teoria si focalizza sul Principale e l’Agente, mentre le dinamiche corruttive sembrano piuttosto dei complessi menage a trois in cui interviene un nuovo ruolo: quello del Destinatario. Quindi, sarebbe giusto trovare all’interno della Teoria dell’Agenzia una dignitosa collocazione per il nostro Destinatario.

Inoltre, se proviamo realmente ad analizzare le “catene di comando” dei sistemi pubblici usando i Ruoli di Agente e di Principale, ci accorgiamo che è praticamente impossibile identificare in modo univoco i ruoli. Non ci credete? Provate a fare l’esercizio seguente:

Esercizio : Identificate il ruolo (Principale o Agente) svolto dai seguenti soggetti all’interno del sistema sanitario pubblico di una Regionale italiana: Gli elettori che scelgono il Presidente della Regione Il Presidente della Regione che nomina la Giunta Regionale La Giunta Regionale nomina il Direttore Generale della ASL Il Direttore Generale della ASL che sceglie il Direttore Amministrativo Il Direttore Amministrativo che coordina il Dirigente dell’Ufficio Personale Il Dirigente dell’Ufficio Personale che coordina gli impiegati dell’ufficio personale Gli impiegati dell’ufficio personale, che gestiscono i procedimenti di loro competenza

Tutti i soggetti elencati sono sono legati, a due a due, da una relazione di delega (Fig. 4).

Se avete svolto correttamente l’esercizio vi sarete accorti che solo il primo soggetto (gli elettori) e l’ultimo (gli impiegati dell’ufficio del personale) hanno un ruolo univoco e sono, rispettivamente, Principale e Agente. Tutti gli altri possono essere un Principale oppure un Agente! Per esempio, il Dirigente dell’Ufficio del Personale risponde al Direttore Amministrativo, e quindi è un Agente; ma a sua volta coordina gli impiegati del suo Ufficio e quindi è un Principale (Fig. 3).

Questa ambiguità si verifica, perché le relazioni di delega sono tutte connesse tra loro e l’Agente di una relazione di delega è anche il Principale della relazione di delega successiva. Una gran confusione! 

Potremmo fare finta di niente e dire, semplicemente, che questa ambiguità tra Principale e Agente è normale: i ruoli di Principale ed Agente sono sempre assegnati “localmente”, cioè sono relativi ad una singola relazione di delega. E possono cambiare quando cambia la relazione. In pratica, data una rete di relazioni di delega, esisterebbe una sorta di principio di indeterminazione, simile a quello di Heisenberg, che impedisce di determinare contemporaneamente la struttura della rete e i ruoli associati ai nodi:

• se determino la struttura della rete, cioè se prendo in considerazione tutte le relazioni che compongono la rete, non posso sapere esattamente quali ruoli giocano i nodi.
• per determinare il ruolo di un nodo, devo prendere in considerazione una singola relazione e quindi non posso più determinare la struttura della rete.

Anche noi abbiamo pensato inizialmente di adottare questa soluzione, per salvare capra e cavoli e spiegare perché i due ruoli della Teoria dell’Agenzia (Principale e Agente) diventano ambigui quando, anziché considerare una sola relazione di delega, si prendono in considerazione catene di comando in cui compaiono più Principali. Ma non era una soluzione convincente: non ha senso che la Teoria dell’Agenzia consideri due soli ruoli, Principale e Agente, se questi due ruoli si sovrappongono sistematicamente. Probabilmente nella Teoria dell’Agenzia mancano dei ruoli.

3. Delegare ed essere delegati: la Teoria dell’Agenzia Estesa

Ma quanti ruoli dobbiamo aggiungere alla Teoria dell’Agenzia? Se ne dovessimo aggiungere troppi, la teoria perderebbe uno dei suoi punti di forza: la semplicità con cui riconduce situazioni diverse ad un medesimo pattern relazionale. Ma se ne aggiungiamo troppo pochi, le ambiguità non saranno ridotte.

La nostra proposta di estensione della teoria dell’Agenzia associa ai ruoli dei tratti distintivi, che descrivono cosa può fare e cosa non può fare un soggetto che gioca quel ruolo. 

Dal momento che le relazioni più rilevanti della sfera pubblica sono relazioni di delega, possiamo semplicemente usare i seguenti tratti: 

• [­+ delega] = chi gioca il ruolo può delegare ad altri la promozione dei propri interessi;
• [­– delega] = chi gioca il ruolo non può delegare i propri interessi;
• [­+ delegato] = chi gioca il ruolo può essere delegato a promuovere interessi di altri;
• [­– delegato] = chi gioca il ruolo non può essere delegato.

Gli elettori, nella Figura 5, delegano degli interessi primari attraverso il voto, ma non vengono delegati da nessuno a tale ruolo, perché votare è un diritto. Il loro ruolo è quindi caratterizzato dai tratti [+delega; –delegato]. Questo ruolo, che viene giocato non solo dagli elettori, ma anche da un gran numero di principali collettivi (i contribuenti, i mercati, i soggetti portatori di determinati diritti) è il ruolo del Principale Delegante.

Gli impiegati dell’Ufficio del Personale nella Figura 5 sono invece delegati a promuovere degli interessi primari, ma non possono delegare a nessun altro soggetto. Il loro ruolo ha i tratti distintivi [–delega; +delegato] e non ha bisogno di presentazioni: è il ruolo di Agente.

Consideriamo adesso tutti i personaggi che sembrano avere un ruolo ambiguo nella Figura 5: il Presidente della Regione, La Giunta Regionale, Il Direttore Generale, il Direttore Amministrativo e il Dirigente dell’Ufficio del Personale. Questi personaggi vengono delegati a promuovere degli interessi primari, ma possono, a loro volta, delegare degli interessi primari ad altri soggetti. Giocano un ruolo diverso dai due precedenti, che ha i tratti distintivi [+delega; +delegato]: è il ruolo di Principale Delegato. 

In questo modo abbiamo assegnato un ruolo a tutti i personaggi della figura 5, senza alcuna ambiguità (Fig. 6).

Tuttavia, sembra mancare ancora qualcosa. Se infatti prendiamo in considerazione tutte le possibili combinazioni tra i tratti distintivi [­±delega] e [­±delegato], ci accorgiamo che ce n’è una alla quale non è associato alcun tipo di ruolo (Tabella 1).

Quale ruolo potremmo inserire per completare l’elenco? Chiaramente il ruolo di Destinatario, che non è delegato da nessuno a svolgere il proprio ruolo e che non delega a terzi la promozione dei propri interessi, ma è piuttosto un beneficiario dei processi e dei servizi che la Pubblica Amministrazione gestisce per promuovere i propri interessi primari (Tabella 2).

Principale delegante, Principale delegato, Agente e Destinatario: è la Teoria dell’Agenzia Estesa, che non è solamente una Teoria dell’Agenzia con due ruoli in più: è un modo diverso di spiegare la struttura della sfera pubblica e le ragioni di esistenza ed il funzionamento stesso della Pubblica Amministrazione.

Nei prossimi paragrafi vi proponiamo alcune semplici applicazioni della Teoria dell’Agenzia Estesa, che evidenziano tutta la potenza esplicativa della teoria.

4. Principale delegante e Destinatario: quali differenze?

Tutti noi instauriamo una relazione di delega in molte occasioni della vita, e in quel momento diventiamo dei Principali. Quando chiamiamo un idraulico, quando andiamo da un avvocato o da un parrucchiere, paghiamo un compenso e qualcuno che agisce al posto nostro, per promuovere i nostri interessi: riparare un danno all’impianto idraulico, vincere una causa, cambiare look! Si tratta di relazioni di agenzia privata, che non richiedono, per essere spiegate, alcuna estensione della Teoria dell’Agenzia.

La relazione che ci lega alla Pubblica Amministrazione, invece, è più complessa. Quando inviamo una istanza o richiediamo un documento ad un ufficio pubblico, oppure quando iscriviamo i nostri figli alla scuola pubblica, non siamo mai dei Principali. Se fossimo davvero dei Principali, allora la corruzione non sarebbe un reato: un Principale paga sempre chi lavora per lui! Invece, la corruzione non è ammissibile anche perché ciascuno di noi paga già gli Agenti pubblici indirettamente, in quanto contribuente, cioè in quanto parte di un Principale Delegante che finanzia la Pubblica Amministrazione. Si tratta di un Principale collettivo e anonimo e che tale deve restare: nessuno di noi, singolarmente, può rivendicare quel ruolo. 

Presi singolarmente, diventiamo Destinatari e come tali ci è preclusa la possibilità di pagare gli Agenti pubblici (figura 7).

5. Configurazioni miste: l’intramoenia

La distinzione tra Principale delegante e Destinatario è presente in ogni processo del settore pubblico, ma in modi diversi. Prendiamo il caso della libera professione intramuraria (o “intramoenia”), cioè di quell’istituto che permette alla componente medica di un’azienda sanitaria o ospedaliera pubblica di erogare prestazioni al di fuori del normale orario di lavoro. I medici utilizzano le strutture ambulatoriali e diagnostiche dell’ospedale stesso a fronte del pagamento da parte del paziente di una tariffa. 

Nel caso dell’intramoenia ci troviamo di fronte ad una particolare configurazione della relazione di agenzia, per cui al Principale delegato pubblico (ASL o Azienda Ospedaliera) dobbiamo associare un Principale privato (il paziente che paga la prestazione). Dunque, una configurazione del tutto peculiare che associa ad una normale relazione di agenzia pubblica una relazione di agenzia privata (figura 8).

Il paziente si trova ad essere sia Destinatario che Principale nelle due diverse relazioni di agenzia. Se i due ruoli fossero sovrapponibili, dovremmo ritenere che il paziente si possa muovere all’interno delle diverse relazioni alla stessa maniera. Invece, osserviamo che in regime di intramoenia il paziente ha la facoltà di scegliersi il medico, mentre in regime istituzionale non lo può fare. Perché? Perché in regime istituzionale egli non è un Principale, ma un Destinatario e la ASL o L’Azienda Ospedaliera devono mediare l’interesse di cui egli è portatore con gli interessi primari della collettività. Quando assume il ruolo di Principale nell’intramoenia, invece, egli delega la promozione del suo interesse primario ad un Agente che seleziona attraverso un rapporto di natura fiduciaria, proprio delle relazioni di agenzia private 

È così anche in ogni procedimento autorizzatorio. L’istante, cioè il Destinatario finale del provvedimento, richiede alla Pubblica Amministrazione di poter ampliare la sua sfera giuridica, ma non può scegliere né l’amministrazione a cui inviare l’istanza, né il funzionario che la dovrà gestire. Se fosse un Principale, la sua istanza dovrebbe essere sempre e comunque accettata, perché il suo interesse associato all’istanza sarebbe un interesse primario. Ma non è un Principale. L’amministrazione, infatti, rilascerà l’autorizzazione solo a seguito di una valutazione comparativa tra l’interesse portato dal Destinatario e l’interesse generale della collettività, cioè del Principale Delegante. Un controbilanciamento di interessi che in una relazione di agenzia privata, semplicemente, non ha mai luogo.

6. Asimmetrie informative tra Principali, Agenti e Destinatari

La Teoria dell’Agenzia Estesa consente di identificare diverse tipologie di asimmetria informativa tra ruoli (Fig. 9). Ce ne sono almeno tre, due delle quali non possono essere rilevate dalla Teoria dell’Agenzia “tradizionale”:

1. l’asimmetria generalizzata, tra Principale Delegante e Principale Delegato (il Principale Delegante non può controllare in che modo i Principali Delegati promuoveranno i suoi interessi);
2. l’asimmetria primaria, tra Principale Delegato e Agente (Il Principale Delegato non può esercitare un controllo puntuale sull’operato dell’Agente) ;
3. l’asimmetria secondaria, tra Agente e Destinatario (l’Agente ha generalmente più informazioni del Destinatario).

Alcuni degli strumenti di prevenzione e trasparenza previsti dalla normativa italiana possono essere “distribuiti” nello schema in Figura 9, ed associati all’asimmetria informativa che tendono a ridurre. I Piani triennali di prevenzione della corruzione previsti dalla Legge n. 190/2012, la tracciabilità e il controllo dei processi, nonché la promozione del Whistleblowing, sono degli strumenti che servono a ridurre l’asimmetria primaria tra Principale delegato (l’organizzazione pubblica) e gli Agenti (responsabili e funzionari che lavorano all’interno dell’organizzazione). Invece gli obblighi di pubblicazione previsti dal D.Lgs. n. 33/2013, sono tesi a ridurre l’asimmetria generalizzata tra Principale delegante e Principale delegato. 

Infine, l’accesso civico generalizzato (previsto dall’art. 5, comma 2 del D.Lgs. n. 33/2013) e l’accesso documentale (previsto dalla Legge n. 241/1990) sono strumentali alla riduzione di asimmetrie informative molto diverse tra loro: l’accesso civico generalizzato riduce l’asimmetria del Principale delegante (e infatti può essere usato da qualunque cittadino, senza alcuna restrizione); mentre l’accesso documentale può essere attivato in presenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale è chiesto l’accesso, e quindi serve al Destinatario per ridurre l’asimmetria secondaria (fig. 10).

7. Una difficile mediazione

La Teoria dell’Agenzia Estesa ci permette di identificare la funzione fondamentale dei sistemi pubblici: la mediazione tra le istanze degli individui e gli interessi primari della collettività. 

Siamo tutti, contemporaneamente, Principali Deleganti e Destinatari. Siamo parte di una collettività, ma siamo anche individui che si interfacciano con il sistema pubblico. Alcuni di noi, inoltre, sono anche Principali Delegati o Agenti, che hanno la responsabilità di governare e far funzionare quel sistema. 

Una Pubblica Amministrazione nel senso moderno del termine, intesa come sistema al servizio del cittadino, esiste perché, da un certo punto in poi della nostra storia, siamo stati in grado di immaginarci non solo come individui, ma anche come collettività di persone, come soggetti collettivi titolari di diritti e di doveri: i Principali Deleganti. Una moltitudine sterminata di individui senza nome, che rivendica diritti potenti e irrinunciabili: la salute, la tutela dell’ambiente, lo sviluppo dell’economia, il lavoro, la sicurezza personale, la cultura, la felicità. 

I Principali Deleganti stanno sopra tutto, sono l’origine di tutto, ma in quanto soggetto collettivo non possono agire in modo autonomo per promuovere i propri diritti. Non hanno strategie e quindi devono delegare allo Stato la responsabilità di promuovere l’interesse primario a garantire i loro diritti. Non si tratta di una sola delega, ma di una catena di deleghe che struttura la complessa articolazione della Pubblica Amministrazione: Ministeri, Regioni, Città Metropolitane. Autorità indipendenti, Agenzie, Enti pubblici, Società controllate, Consorzi, Fondazioni, ecc. … Usando la Teoria dell’Agenzia Estesa possiamo anche rappresentare il modo in cui questa catena di deleghe si concretizza all’interno di un’Azienda Sanitaria Locale o in un Ospedale pubblico (fig. 11).

Al di sotto di tutto, nel punto in cui finisce questa cascata di deleghe, c’è il Destinatario, un singolo che non può rivendicare il ruolo di Principale della Pubblica Amministrazione, perché non è una collettività. Il Destinatario ha certamente bisogni e interessi che sono associati ai diritti riconosciuti al Principale Delegante, ma ha anche un proprio egoismo (che il Principale Delegante non ha, perché non ha un ego e nemmeno ha bisogno di avere una identità) che lo spingerebbe a rivendicare per sé tutte le risorse del sistema pubblico.

In alto c’è il Diritto alla Salute, in basso il singolo paziente che si reca al Pronto Soccorso anche quando non ne avrebbe bisogno. In alto ci sono i Mercati, interessati alla libera concorrenza, in basso il singolo operatore economico che vuole monopolizzare il mercato. In alto il Diritto al Lavoro, in basso il disoccupato che non lo cerca, o l’azienda che vuole ridurre i costi del personale oppure il lavoratore in nero.

In mezzo a tutto questo ci sono i Principali Delegati e gli Agenti, che hanno la responsabilità di definire, governare e gestire i processi e di compiere il miracolo: mediare tra collettività e individuo; trasformare i diritti dei Principali Deleganti in processi e servizi a favore del singolo Destinatario; dare a ciascuno qualcosa che deriva dal diritto di tutti ad avere qualcosa. 

È una mediazione difficile. Che non sempre riesce. In questo modo però, nessuno può rivendicare un diritto di proprietà sulla Pubblica Amministrazione. Non il Principale Delegante, che è esterno alla Pubblica Amministrazione, che ha solo bisogni (diritti) e aspettative, ma non ha strategie. Non i Principali Delegati e gli Agenti, che stanno dentro la Pubblica Amministrazione, ma per occuparsi di interessi che non sono i loro. E tanto meno i Destinatari, che promuovono i propri interessi e soddisfano i propri bisogni grazie alla Pubblica Amministrazione, ma che sono esclusi da qualunque relazione di delega. 

I sistemi pubblici, insomma, sono per tutti ma non sono veramente di nessuno.

La corruzione sovverte questo delicato equilibrio tra i ruoli, allorché il Destinatario e l’Agente (ma anche il Principale Delegato) manipolano i processi e si comportano come degli pseudo-Principali che danneggiano i diritti del Principale delegante, cioè gli interessi primari di una collettività.

8 Un Four of a kind : i quattro tipi di conflitti di interessi

Gli interessi associati ai quattro ruoli della Teoria dell’Agenzia Estesa corrono sulle relazioni della sfera pubblica e generano quattro tipi differenti di conflitto di interessi: ESOGENO, ENDOGENO, INERENTE e APPARENTE (fig. 12).

Il conflitto di interessi ESOGENO (“che nasce da fuori”) è caratteristico dei ruoli che hanno il tratto distintivo [+delegato]: Agente e Principale Delegato. E’ la tipologia più nota di conflitto di interessi ed è l’unico conflitto di interessi associato in modo univoco al ruolo di Agente.

Anche il conflitto di interessi APPARENTE (o percepito) è abbastanza noto ed è già stato preso in considerazione dall’OCSE da ANAC e sembra essere richiamato dall’art. 42 del Codice dei contratti pubblici. E’ generalmente considerato una variante del conflitto di interessi esogeno, mentre a nostro parere è un tipo di conflitto a sé stante, associato al Principale Delegante. 

Un terzo tipo di conflitto di interessi è il conflitto tra interessi primari, cioè il conflitto di interessi ENDOGENO (“che nasce da dentro”). Si tratta di un conflitto di interessi che non è riferibile all’Agente, ma ai ruoli che hanno il tratto distintivo [+delega]: Principale Delegante e Principale Delegato. È insomma il conflitto del Principale. Essendo riferibile al Principale Delegato, è quindi un conflitto di interessi che può coinvolgere anche le organizzazioni. Le situazioni di incompatibilità (solo in parte rilevate e gestite dal d.lgs. 39/2013) sono un esempio di conflitto endogeno.  

Infine, abbiamo il conflitto di interessi INERENTE (“che appartiene essenzialmente a qualcuno”), cioè il conflitto di interessi innescato dal Destinatario, dalla sua aspettativa di parzialità, che entra in conflitto con l’imparzialità che dovrebbe caratterizzare ogni sistema pubblico.