#stateacasa con SPAZIOETICO #12
12. LE FACCE DELLA CORRUZIONE
di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini
SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE
La corruzione è un fenomeno complesso perché è complesso il sistema di relazioni che lega tra loro i diversi soggetti che agiscono all’interno delle pubbliche amministrazioni ed i soggetti esterni che si interfacciano con il sistema pubblico.
Esistono tre tipi di corruzione, molto diversi tra loro:
- Corruzione spicciola
- Corruzione amministrativa
- Corruzione sistemica
La corruzione amministrativa si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione.
La corruzione amministrativa inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione.
La corruzione amministrativa ha il volto di Mr. Burocrate, bravissimo nel suo lavoro. Tutti riconoscono le sue competenze e la sua capacità di raggiungere gli obiettivi assegnati dalla sua amministrazione. Conosce molto bene le norme, le procedure e le prassi che regolano il suo settore. Le conosce talmente bene, da riuscire a manipolare i processi, per favorire interessi privati. Per poter agire indisturbato, Mr. Burocrate ha bisogno di due cose:
- deve avere il potere di gestire i processi (o alcune fasi dei processi),
- i processi che gestisce devono essere vulnerabili.
La corruzione è sistemica quando diventa un meccanismo di regolazione tra il potere pubblico e gli interessi privati.
La corruzione sistemica spesso non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte, nella stanza dei bottoni e li governa dall’esterno.
Le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.
La corruzione sistemica ha il volto di Mr. Wolf, come il personaggio di Pulp Fiction. E’ una corruzione molto difficile da identificare, perché i diversi attori dialogano tra loro in modo indiretto, servendosi di mediatori (i cosiddetti faccendieri), che mettono a disposizione della rete corruttiva il loro patrimonio di conoscenze, informazioni e competenze. In molti casi non intacca la legittimità dei processi della pubblica amministrazione: i processi sono gestiti rispettando tutte le leggi, tutte le procedure; e tutti gli obiettivi della pubblica amministrazione vengono raggiunti … ma qualcosa, la corruzione sistemica, ha manipolato: la legge, le procedure e le logiche di programmazione.
La corruzione spicciola ha la faccia dell’ispettore sanitario, che chiede denaro agli esercizi commerciali e poi si gioca tutta la mazzetta alle slot machine.
- Ha la faccia della funzionaria che usa la macchina della ASL per fare la spesa;
- Ha a faccia dell’infermiere che avvisa l’impresa funebre quando un paziente muore;
- Ha la faccia del responsabile del settore finanziario che si paga lo stipendio due volte.
La corruzione spicciola ha la faccia di Mr Sleazy. Nessuno ha mai dedicato sequenze di film a Mr. Sleazy (il “Signor Squallido“). Mr. Sleazy è un farabutto ed un opportunista: agisce “ai margini” della pubblica amministrazione, laddove sa che nessuno lo vede, e si inventa piccoli espedienti, approfittando del proprio ruolo di pubblico ufficiale.
Il paragone con Mr. Wolf non regge: Mr. Wolf è un professionista della corruzione, Mr. Sleazy, invece, è un “morto di fame”, un accattone, un parassita. I due frequentano posti diversi e non si possono davvero soffrire. Se Mr. Wolf deve chiedere aiuto a qualcuno, per portare a buon fine i suoi affari, non si rivolge a Mr. Sleazy… Ma a Mr. Burocrate, cioè al “tecnico” della corruzione.
Corruzione sistemica, amministrativa e spicciola agiscono in modi molto diversi sul contesto interno ed esterno.
La corruzione amministrativa è “specializzata” ad aggredire il contesto interno.
Manipola i processi, i ruoli, le risorse umane e finanziarie, Sfrutta le vulnerabilità dell’organizzazione. Le vulnerabilità dell’organizzazione sono chiamate «fattori di rischio».
La corruzione sistemica agisce invece a cavallo tra organizzazione e ambiente. Perché, come abbiamo detto, è un meccanismo di regolazione degli interessi che “circolano” nel contesto interno ed esterno. La corruzione sistemica si serve della corruzione amministrativa, per manipolare i processi.
La corruzione spicciola è un parassita che usa l’organizzazione per accumulare utilità provenienti dall’ambiente. Dipende fortemente dal fattore umano: dalla qualità dell’agente pubblico. Dai suoi valori.
La corruzione aggredisce sempre i processi!
La corruzione spicciola aggredisce le attività operative (che eseguono il processo) e non deve necessariamente distorcere la struttura del processo, ma si limita a fare leva sulle conseguenze del processo e sull’asimmetria informativa.
La corruzione amministrativa aggredisce le attività di supporto (quelle che rendono possibile l’esecuzione del processo) e quasi sempre manipola i criteri decisionali, le prassi, i controlli, le procedure e le informazioni.
La corruzione sistemica, aggredisce le attività di governo del processo (allocazione delle risorse, programmazione strategica, programmazione operativa, controllo di gestione, ecc…).
La corruzione sistemica manipola i processi dall’esterno, agendo sulla fase di programmazione. In questo modo può, a piacimento, non far partire i controlli oppure indirizzarli dove vuole.
La corruzione amministrativa manipola tutte le attività di supporto: dalla gestione delle segnalazioni alla gestione del contenzioso. Può anche incidere sulle logiche di esecuzione dei controlli interni.
La corruzione spicciola agisce sempre alla periferia dei processi e quindi aggredirà l’esecuzione del controllo, che è una attività operativa. Potrebbe anche cercare di manipolare le attività successive al controllo (gestione delle sanzioni e contenzioso) o cercare di pilotare l’assegnazione dei controlli.
La mappatura dei processi e la valutazione del rischio di corruzione possono identificare solo la corruzione amministrativa.
La corruzione spicciola potrebbe sfuggire alla valutazione del rischio che non prende del tutto in considerazione la qualità degli agenti pubblici e si può prevenire agendo sul piano etico e favorendo le segnalazioni di condotte illecite da parte dei dipendenti e dei cittadini.
La corruzione sistemica è invisibile, perché gli accordi corruttivi possono generarsi fuori dall’organizzazione e poi scaricarsi sui processi; ma può essere contrastata monitorando i processi, con indicatori di anomalia, per identificare tempestivamente eventuali condotte illecite.
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