#stateacasa con SPAZIOETICO #11

11. I MECCANISMI DI BASE DELLA CORRUZIONE

di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

SPAZIOETICO ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE

(Dialogo tra Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini, fondatori di SPAZIOETICO)

MdR. Caro Andrea, perché sei così arrabbiato?

AF. Perché sto ripensando al caso del dottor Prodigo, che ha manipolato il processo di pagamento delle fatture e si è appropriato dei soldi dell’ospedale. Eppure il suo comportamento viene qualificato come abuso d’ufficio, solo perché non è stato lui a pagare la Volpe Srl …

MdR. Questa cosa purtroppo accade molte volte: il giudizio si concentra sul procedimento e sull’atto finale e non sul processo. Sugli atti amministrativi che vengono adottati dai pubblici ufficiali. E sanziona con meno gravità la manipolazione delle decisioni e delle informazioni, che è però è altrettanto grave.

AF. Anche perché la modifica dei criteri decisionali oppure la diffusione delle informazioni molto spesso non impatta sulla legittimità o sulla liceità degli atti amministrativi.

MdR. Esatto! Tutto sembra regolare, anche se non lo è! E’ quello che succede, nell’ambito degli appalti, con i cosiddetti “bandi fotocopia”: si manipolano le caratteristiche del prodotto o servizio, i criteri di aggiudicazione o i requisiti di partecipazione, al fine di favorire un determinato operatore economico. Da quel momento in poi, la procedura va avanti da sola, seguendo i binari tracciati nel bando di gara. Nella fase di selezione del contraente tutto sembra legittimo. L’operatore economico vince perché risulta essere il migliore. Ma vince perché le regole del gioco sono state modificate per favorirlo.

AF. E così la corruzione diventa invisibile …

MdR. Io credo che arrivati a questo punto, dobbiamo abbandonare il punto di vista del codice penale. La corruzione non è un reato, o non è “solo” un reato. Quando gli eventi di corruzione hanno avuto luogo, nei tribunali si cerca di dare un nome a quegli eventi, di associarli a dei reati, per poterli sanzionare. Ma quegli eventi già esistono e si sono sviluppati fuori dai tribunali, si sono sviluppati dentro il contesto sociale e dentro le organizzazioni pubbliche.

AF. Hai ragione, Massimo! Il codice penale serve per reprimere la corruzione. Ma se vogliamo prevenire la corruzione, dobbiamo adesso concentrarci sulle dinamiche e sui meccanismi di base che fanno emergere e funzionare i fenomeni corruttivi. Ma da dove possiamo cominciare?

MdR. Caro Andrea, per prima cosa dobbiamo smettere di catalogare i comportamenti, smettere di chiederci se quel certo comportamento è un abuso d’ufficio oppure peculato, oppure corruzione. Dobbiamo smettere di catalogare e cominciare ad osservare. Se osserviamo il comportamento del dottor Prodigo, secondo te, cosa vediamo?

AF. Vediamo un Agente pubblico che ha fregato la pubblica amministrazione per cui lavora. E lo ha fatto perché la sua sfera pubblica si è sovrapposta alla sua sfera privata.

MdR. Esatto: la signora Valeria Volpe è contemporaneamente moglie del dottor Prodigo e titolare di una ditta che esegue lavori che il dottor Prodigo deve verificare.

AF. E poi … Vediamo una situazione in cui qualcuno ha delle informazioni che altri non hanno: solo il dottor Prodigo sa che i lavori non sono stati eseguiti. E lui mente al suo collega Distratto, autorizzando il pagamento di fatture per lavori inesistenti, perché sa che Distratto non potrà verificare.

MdR. Conflitto di interessi, asimmetrie informative e azzardo morale. Per capire i fenomeni corruttivi dobbiamo ripartire da qui….

Le diverse tipologie di reato previste dal codice penale italiano descrivono dei comportamenti che hanno tutti un elemento in comune: IL PREVALERE DEL PRIVATO SUL PUBBLICO. UNA ROVINOSA CADUTA DEGLI INTERESSI DI TUTTI A BENEFICIO DEGLI INTERESSI DI POCHE PERSONE.

Un terremoto che danneggia i principi, le fondamenta della pubblica amministrazione: l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa. E che può causare danni più o meno gravi.

Questo terremoto sembra essere il meccanismo di base dei diversi comportamenti che il codice penale cerca di sanzionare, in quanto manifestazioni visibili dei fenomeni corruttivi.     

Nei precedenti articoli abbiamo cominciato a studiare il Modello Principale-Agente. Questo modello di analisi può aiutarci, ancora una volta a capire meglio le premesse e le dinamiche che scatenano il TERREMOTO DELLA CORRUZIONE, causando la CADUTA DELL’INTERESSE PRIMARIO.

La teoria Principale-Agente identifica una particolare forma di infedeltà contrattuale: il Principale delega l’Agente affinché curi i propri interessi, ma l’Agente decide invece di favorire interessi secondari (propri o di terzi) a discapito dell’interesse Primario del Principale. Questa infedeltà contrattuale dell’Agente si chiama AZZARDO MORALE.

Affinché si generi un TERREMOTO c’è bisogno di diversi elementi. Vediamoli ora tutti insieme, anche se poi avremo bisogno di un breve caso per illustrare come interagiscono tra di loro.

L’ASIMMETRIA INFORMATIVA è una condizione in cui un’informazione non è condivisa integralmente fra soggetti in relazione: una parte detiene maggiori informazioni rispetto all’altra parte e può trarre un vantaggio da questa configurazione.

CONFLITTO DI INTERESSI. è la situazione in cui l’interesse secondario di un agente pubblico o di un destinatario dell’azione amministrativa tende ad interferire con l’interesse primario della collettività e della pubblica amministrazione.

L’AZZARDO MORALE. In presenza di interessi secondari e di asimmetrie informative, l’Agente pubblico decide di favorire in concreto gli interessi secondari a spese della collettività e della pubblica amministrazione, confidando nella impossibilità, per quest’ultima, di controllare il suo comportamento. Facendo leva sul conflitto di interessi l’Agente Pubblico commette un AZZARDO MORALE, cioè risolve il conflitto di interessi facendo cadere gli interessi primari.

Un breve esempio ci mostrerà come questi meccanismi interagiscono tra loro e generano il rischio che si verifichi un evento corruttivo.

La dottoressa Marta Distenti è un medico anestesista che lavora, da tempo, presso l’Ospedale pubblico “Sant’Omèro e Santa Tibia”.

L’Ospedale vive una cronica assenza di specialisti. In assenza di turn-over da anni ormai, non essendoci molti medici disponibili per attività sempre più numerose e complesse, l’Ospedale decide di assegnare a Marta numerosissimi casi, anche in specializzazioni in cui lei ha scarsa esperienza, come le visite preparatorie ad interventi chirurgici in ambito ortopedico.

Come è ben noto, l’anestesista effettua una visita preoperatoria basata sui risultati delle visite, così come dalle informazioni sullo stato di salute del paziente (malattie, farmaci, allergie, visite di laboratorio.) e valuta la prontezza del paziente all’intervento.

Durante la visita e l’esame, il medico anestesista fa conoscere al paziente tutti i metodi dell’anestesia, i loro vantaggi e svantaggi, rischi ed eventuali effetti collaterali. Tenendo presente le condizioni di salute del paziente, l’anestesista suggerisce al chirurgo il metodo ottimale di anestesia lasciando al paziente la decisione finale.

Una mattina, la dottoressa Marta si trova di fronte un paziente, il signor Tito Tirompo, che mostra perplessità sulla necessità e sull’urgenza con cui il Professor Protesini, luminare di chiara fama internazionale, ha disposto la sua operazione chirurgica ad un’anca e l’impianto di una protesi. 

In particolare, il paziente lamenta la scarsità di informazioni che gli sono state fornite e la laconicità della sua interlocuzione con “l’occupatissimo” Professor Protesini:

“Dell’operazione mi ha informato un suo collaboratore. Presso l’Ospedale ho provato a chiedere informazioni ma nessuno mi ha saputo o voluto rispondere!”

Il paziente rivolge una domanda diretta a Marta:

”Magari mi può fornire lei queste informazioni, visto che collabora con il Professore?”

Nemmeno Marta sa cosa rispondere al paziente. Per suo conto, invece, nel corso della visita preparatoria al paziente, rileva un problema cardiaco che consiglierebbe di procedere ad un’operazione chirurgica solo in particolarissimi casi di estrema urgenza o di pericolo di vita.

Marta sa bene che il Professor Protesini è una specie di battitore libero all’interno dell’Ospedale pubblico. Questo perché attira un numero altissimo di potenziali pazienti e garantisce performance astronomiche in termini di interventi chirurgici. Questa particolare condizione del Professor Protesini, è ben nota all’interno dell’Ospedale, ed è dimostrata anche da una certa indulgenza con cui alcune sue relazioni esterne vengono tollerate.

In questo scenario osserviamo la presenza di ben due asimmetrie informative.

Occupiamoci della prima asimmetria informativa, che noi chiamiamo “asimmetria del Principale cieco”, Come potete notare, per ragioni organizzative dovute ai frequenti turn-over, il principale “Ospedale” degli agenti pubblici coinvolti, ovvero l’anestesista Marta Distenti e lo specialista Professor Papaverini, non è in grado di sapere come si comporteranno i propri agenti.

Inoltre, il Principale mostra una certa “indulgenza” verso le relazioni esterne del Professor Protesini, dal momento che quest’ultimo garantisce performance elevate in termine di portafoglio pazienti e ricavi economici all’Ospedale stesso.

E dunque, gli agenti pubblici, in questo caso, promuoveranno esclusivamente l’interesse primario dell’organizzazione? Oppure promuoveranno anche interessi secondari, cioè interessi privati propri? Il Principale non può, o non ha intenzione di saperlo.

Il Principale, cioè, è cieco. L’asimmetria del Principale cieco si manifesta ogniqualvolta il principale, cioè una pubblica amministrazione, delega funzioni e risorse ad un ufficio o ad un dipendente pubblico oppure ad un operatore economico a cui viene affidato un lavoro o servizio o la realizzazione di un’opera pubblica.

L’asimmetria sta nel fatto che il principale non è in grado o non ha intenzione di sapere, del tutto o anche solo in parte, se l’agente eseguirà le istruzioni che gli ha fornito, né se avrà utilizzato appropriatamente le risorse pubbliche che gli sono state assegnate.

Questa asimmetria informativa può essere ridotta attraverso meccanismi di controllo, ma non può essere del tutto esclusa. La pubblica amministrazione, infatti, essendo un principale diffuso, dal momento che il potere è riconducibile alla collettività, deve per forza di cose affidarsi a degli agenti e delegare loro funzioni.  Paradossalmente l’unico modo per escludere l’asimmetria informativa del Principale cieco è che il Principale agisca per proprio conto, ma questo è impossibile.

L’asimmetria del Principale cieco, invece, può essere ampliata dal fatto che il Principale, in questo caso un Direttore Generale o un Direttore Sanitario o Amministrativo, decida coscientemente di non controllare i propri agenti per premiare la cura di un interesse primario. Nel nostro caso la performance organizzativa che genera aumento del portafoglio clienti e maggiori ricavi.

Esiste anche una seconda asimmetria informativa. Fateci caso, sia il Professor Protesini, sia l’anestesista Marta Distenti detengono informazioni che non sono in possesso dei destinatari, cioè del paziente e potrebbero trarre vantaggio dal fatto che i suddetti destinatari non sono, o non sono pienamente al corrente della situazione.

Questa seconda asimmetria informativa, che noi chiamiamo “secondaria” è più facile da individuare nel nostro caso. Il paziente è privo di informazioni riguardo, da un lato, alla necessità e urgenza dell’operazione chirurgica e, dall’altro, alla situazione problematica rilevata in sede di visita anestesiologica.

Il paziente percepisce che tali informazioni siano detenute dagli agenti pubblici, cioè il Professor Protesini e Marta.

Per questo il paziente rivolge una domanda diretta a Marta: “Magari mi può fornire lei queste informazioni, visto che collabora con il Professore”?

Questa asimmetria informativa genera il rischio che l’agente pubblico abusi della particolare condizione di svantaggio del destinatario, dal momento che quest’ultimo ha un interesse diretto ad ottenere tale informazione che, presumibilmente, gli permetterà di affrontare l’operazione serenamente oppure, di rifiutarsi di affrontarla.

Tuttavia, affinché si verifichi un evento corruttivo mancano ancora due elementi.

Il primo dei quali è piuttosto noto, almeno in astratto e si chiama conflitto di interessi.

Degli esiti del suo screening Marta informa senza indugio un componente dell’equipe del Professor Protesini che la ascolta attentamente.

Marta riferisce anche della perplessità del paziente e delle scarse informazioni che gli sono state fornite in merito all’imminente operazione chirurgica.

Il dottor Lo Schiavo, collaboratore del dottor Protesini, le risponde con una certa preoccupazione…

“Non se ne parla di non operare!” e continua: “Siamo già sotto ai numeri che avevamo concordato con il produttore!” e si lascia scappare anche: “Per stare nei numeri dovremmo operare anche le renne di Babbo Natale!”

L’ultima frase, purtroppo, l’abbiamo estrapolata da un caso reale: “https://milano.repubblica.it/cronaca/2017/03/23/news/tangenti_nella_sanita_arrestato_medico_del_pini-161192802/ “.

Non conosciamo, ovviamente, i termini della relazione tra l’equipe del Professor Protesini e le aziende produttrici di dispositivi protesici, ma è indubbio che tale relazione è particolarmente intensa, tanto da generare un potente “interesse secondario”.

Questo interesse secondario che potremmo definire come l’interesse ad avvantaggiare un operatore economico privato produttore di protesi, confligge con l’interesse primario che è la tutela della salute del paziente, da un lato e la tutela dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici, dall’altro.

Ecco dunque che si genera il conflitto di interessi.

L’Agente ha un proprio spazio di manovra o di discrezionalità che lo può condurre, in presenza di interessi secondari, ad interferire con l’interesse primario.

Manca un ultimo tassello al nostro puzzle. Né Marta né l’equipe del Professor Protesini, infatti, hanno perseguito ancora nessuna condotta illecita, almeno limitatamente al caso del nostro paziente.

Ma poi…

“Non si preoccupi dottor Lo Schiavo” risponde la dottoressa Marta Distenti: “Io potrei rappresentare per voi un buon investimento visto che l’Ospedale mi assegna quasi tutte le visite anestesiologiche. Facciamo così, io rassicuro i pazienti, visto che a me chiedono informazioni che a voi spesso non si permettono di chiedere. Dica al Professor Protesini che lo verrò a trovare per parlare di me e del mio futuro”.  Ovviamente Marta si impegna a non far emergere i problemi rilevati in sede di visita anestesiologica.

L’operazione viene condotta dall’equipe del Professor Protesini. Il paziente supera brillantemente l’operazione.

Ed ecco l’azzardo morale, cioè il comportamento opportunistico attraverso cui Marta e l’equipe del Professor Protesini perseguono, in concreto, propri interessi a spese della collettività e della pubblica amministrazione.

Abbiamo così tutti gli ingredienti della corruzione come abuso di potere. Marta Distenti e l’equipe del Professor Protesini, perseguendo i propri interessi, hanno inquinato l’azione amministrativa determinando un danno all’interesse pubblico che, ricordiamo, è la tutela della salute del paziente e la salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici.

La circostanza per cui il paziente ha superato brillantemente l’operazione non deve generare false aspettative di legittimità della condotta degli agenti in questione. Intanto perché abbiamo fatto correre un rischio elevato ed inutile ad un paziente, poi perché probabilmente il suddetto paziente non aveva bisogno della protesi e, quindi, abbiamo generato un danno alla sua salute e un inutile spreco di risorse pubbliche. Infine, si è generato un pregiudizio alla salvaguardia dei meccanismi di concorrenzialità del mercato dei dispositivi protesici: la protesi, infatti, non è stata scelta perché qualitativamente e economicamente migliore rispetto alle altre o più appropriata rispetto alla patologia, bensì viene selezionata in ragione della particolare relazione che intercorre tra l’agente pubblico Professor Protesini e l’azienda produttrice.

Se il paziente fosse deceduto, ovviamente, la posizione degli agenti pubblici si sarebbe ulteriormente aggravata: avrebbero risposto, oltre che di corruzione, anche di omicidio colposo.

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