Il test di interesse pubblico nell’accesso civico generalizzato

Il nuovo Accesso Civico Generalizzato si sta (faticosamente) facendo largo. Come prevedibile, gli interventi del Garante della Protezione dei Dati Personali hanno iniziato a definire i limiti dal lato della Privacy e a fornire utili informazioni sulla modalità di applicazione, nonché sulla “tenuta” del sistema se comparato ai modelli di FOIA (Freedom of Information Act) considerati all’avanguardia. 

Il caso che trattiamo in questo post fa riferimento ad un Parere richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali da parte di un Comune italiano ed è pieno zeppo di elementi di interesse di cui vi vorremmo parlare.

Il caso ci permette anche di presentare, di nuovo, la check-list @spazioetico per la gestione delle istanze, con la particolarità di aver introdotto il cosiddetto “test dell’interesse pubblico“. Ci siamo ispirati al modello inglese che ci sembra particolarmente in linea con il sistema che si sta introducendo in Italia.

Dunque…

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) del Comune di San Cesario sul Panaro (che chiameremo Comune di Caciucco) ha richiesto al Garante per la Protezione dei Dati Personali il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico presentata da una società (che chiameremo per comodità la Caciucco Marketing Servizi (CMS)).

Ed ecco come, presumibilmente, si è svolta la vicenda, restando più o meno fedeli alla ricostruzione fatta dal Garante (ci perdonerete alcuni elementi di “drammatizzazione“).

Per semplificare l’istanza la faremo gestire dal Responsabile dell’Ufficio, il dottor Rossi (non dal RPCT come nel caso reale).

Inoltre, per sostenere le tesi dell’interesse alla promozione della conoscenza (e quindi della trasparenza) chiameremo una stagista svedese (Pernilla).

Per sostenere, infine, le tesi dell’interesse alla tutela dei dati personali (e quindi della “privacy“) scomoderemo Torquemada in persona.

Molte delle affermazioni di Torquemada sono stralci del testo del Parere. Occorre anche considerare che il post non tiene in considerazione di tutte le argomentazioni, in particolare quelle addotte dal Difensore Civico che era stato consultato. Una scelta necessaria per mantenere il post all’interno di un regime di sostenibilità. 

Ed ecco il caso.

Al dott. Rossi, Dirigente dell’Ufficio Edilizia del Comune di Caciucco giunge una istanza di accesso civico generalizzato da parte di una società, la Caciucco Marketing Servizi (CMS).

La società vorrebbe accedere alla copia in forma riassuntiva contenente:

• dati del committente,
• descrizione dell’intervento,
• località del cantiere,
• tecnico progettista,

delle Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (SCIA) e delle Comunicazioni Inizio Attività Asseverata (CILA) concernenti l’attività degli interventi edili da attuarsi nel territorio comunale, presentate dal 01/01/2017 al 25/02/2017. 

Il dottor Rossi decide di avviare l’istruttoria individuando alcuni soggetti controinteressati. In particolare:

• I COMMITTENTI
• I PROFESSIONISTI

Ad essi invia una comunicazione, richiedendo di esprimersi. Alcuni di loro effettivamente rispondono nei 10 giorni previsti, lamentando una violazione della tutela dei propri dati personali. Manifestano una netta opposizione alla richiesta di accesso civico e alla comunicazione dei propri dati personali al soggetto titolare dell’impresa privata.

Il dottor Rossi è orientato a NEGARE l’accesso, dal momento che ritiene fondate le motivazioni dei controinteressati.

Vuole esperire un ultimo tentativo. Invia una mail al titolare della CMS e gli spiega la situazione, invitandolo a rimodulare, se del caso, la sua richiesta. Il titolare della CMS, rappresenta, in una successiva mail, di non voler ricevere più i dati del committente, ma solo:

• il tipo di intervento edile che verrà eseguito,
• la località dove avviene il lavoro con via e numero civico,
• il nome del Tecnico Progettista.

Il dott. Rossi, perplesso, sottopone l’istanza ai suoi due collaboratori, Pernilla, una stagista svedese e Torquemada, che la pensano diversamente…

Ecco l’opinione di Pernilla:

FINALMENTE!

Dopo tutte queste istanze di accesso civico che in realtà erano istanze di accesso documentale camuffate…

Dopo tutte queste «richieste massive» che a volte sembravano più orientate a «vessare» le amministrazioni…

Una ISTANZA che è nello spirito del Freedom of Information Act! Mi sembra di poter dire che si tratta di una istanza che mira a ottenere dati e informazioni per un “USO COMMERCIALE“.

In effetti, il nostro FOIA (Svezia 1766) nacque da una complessità di elementi, tra cui, non indifferente, la tendenza in atto da parte del ceto borghese e dalla classe imprenditoriale, che si stava progressivamente espandendo, ad ampliare la propria sfera di interessi. 

Anders Chydenius, il “deus ex machina” del FOIA svedese scrisse un incipit davvero mirabile che, in qualche modo, illustra l’interesse pubblico che soggiace allo strumento dell’accesso ai dati e alle informazioni detenute dall’amministrazione.

Dunque, l’utilizzo ai fini commerciali del ricco patrimonio di dati e informazioni in mano alle PA è stato uno dei motivi per cui è nato il FOIA nel mio Paese.

Successivamente, questa idea di fare business con i dati delle amministrazioni si è consolidata nel tempo.

Secondo un recente report pubblicato dall’Open DataInstitute, Open Data Institute (2016) Open enterprise: how three big businesses create value with open innovation, un approccio Open è un fattore di grande vantaggio competitivo per le imprese. (Fonte: Fare business con gli Open Data).

In Italia se ne parla da tempo. A questo proposito si può consultare l’ottimo Studio Esplorativo dell’Osservatorio ICT Piemonte del 2011. «Rispetto ai gradi di apertura del dato, il passaggio dal “closed by default” all’“open by default” rappresenta un punto di svolta assolutamente degno di nota: il dato “geneticamente aperto”, ovvero accessibile a chiunque, fin dalla sua genesi e senza alcuna barriera, consente di superare i retaggi che tendevano a privilegiare la protezione del dato per mero amore della tutela intellettuale, tralasciando l’eccezionale potenziale di valorizzazione della PSI (Public Sector Information).»

E poi c’è il «Principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo», che è stato ribadito dalla Circolare n. 2/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) e che afferma: «Nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell’interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l’applicabilità di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare».

Sembrano buone premesse, che il dottor Rossi ascolta con un certo interesse.

Ma poi Torquemada prende la scena e non ci vuole molto a capire che il suo punto di vista è alquanto diverso.

Io la penso in maniera del tutto differente!

Innanzitutto …In base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni.

Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall’art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. 

Pertanto, l’idea che esista una tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo, semplicemente, NON SUSSISTE!

Poi… Ho provveduto ad eseguire una visura camerale.

E per quale motivo?

Volevo vedere CHI ci sta chiedendo questi dati e PERCHE’.

Così ora siamo in grado di capire cosa la CMS ci dovrà mai fare con queste INFORMAZIONI.

La visura ha mostrato che l’attività prevalente dell’impresa è “Gestione database, attività delle banche dati».

Come attività secondaria esercitata nella sede, invece, “Studio e realizzazione di spazi pubblicitari (banner) da pubblicizzare sui propri siti web, per informare, motivare e servire il mercato. Attività di conduzione di campagne di marketing, social media e web marketing. Servizi di gestione dei programmi di fidelizzazione e affiliazione commerciale».

Ordunque… volete la mia opinione? Ora so cosa ci farà con questi dati la CMS. E’ altamente probabile che saranno utilizzati a fini commerciali. 

Sì, questo lo avevo capito anche io. Ma non ci trovo nulla di strano.

A mio avviso, invece, questo rappresenta un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.

Pernilla cade dalle nuvole…

«Ma perché l’utilizzo di dati e informazioni a fini commerciali non è ricompreso tra le finalità del vostro FOIA?»

NO. ASSOLUTAMENTE!

Come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di CONTROLLO sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la PARTECIPAZIONE al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Beh’, forse potremmo oscurare i dati del committente e del progettista. In questo modo potremmo salvaguardare l’interesse della CMS all’utilizzo «statistico» dei dati per fini commerciali, senza invadere la sfera personale dei controinteressati. D’altra parte la stessa CMS ha integrato l’istanza richiedendo, in un secondo momento:

• il tipo di intervento edile che viene eseguito,
• la località dove avviene il lavoro con via e numero civico,
• il nome del Tecnico Progettista.

Non ci resta che oscurare anche il nome del Tecnico Progettista ed avremo «salvato capra e cavoli».

NO.

Sarebbe comunque un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei controinteressati.

L’indicazione dell’immobile oggetto dell’intervento, infatti, consentirebbe di risalire all’identità del relativo proprietario.

La CMS si troverebbe così a risalire all’identità dei committenti utilizzando tali dati personali a scopi commerciali, nonostante NON ci sia stata una ESPRESSA AUTORIZZAZIONE da parte dei titolari.

I dati personali, infatti, devono essere raccolti e registrati per scopi determinati, espliciti e legittimi, ed utilizzati in altre operazioni del trattamento in termini compatibili con tali scopi (art. 11 Codice della Privacy, lett. B)).

Non vi sono elementi a garanzia del fatto che la società richiedente effettuerà il plausibile successivo trattamento dei dati nel rispetto dei limiti e delle tutele derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali.

Presumibilmente i controinteressati avevano ragionevoli aspettative di riservatezza circa il trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi erano stati raccolti, e non potevano prevedere che quei dati potessero essere utilizzati per scopi commerciali e di marketing e comunque per scopi estranei a finalità di partecipazione e trasparenza.

Le evidenze portate da Torquemada sono talmente schiaccianti che convincono il dottor Rossi a NEGARE L’ACCESSO.

Il dottor Rossi, tuttavia, vuole verificare la LOGICA del processo decisionale che ha portato Torquemada ad un diniego così netto.

Decide di utilizzare la check-list elaborata da Andrea Ferrarini per @spazioetico che era stata presentata nel webinar IFEL «Obblighi di pubblicazione e FOIA: linee guida, questioni interpretative ancora aperte e soluzioni organizzative».

I primi cinque passi sono stati abbastanza facili da superare, non esistendo particolari elementi controversi. Ma d’ora in poi si entra nel vivo.

Ed ecco che emerge il potenziale pregiudizio che va valutato IN CONCRETO. I prossimi passi sono hanno a che fare con il tempo e le risorse che l’amministrazione deve mettere a disposizione per gestire l’istanza.

Giunto al 12° passo, il dottor Rossi si trova al centro del problema. L’interesse pubblico alla conoscenza oppure, come lo si voglia chiamare, l’interesse alla trasparenza.

Come si fa a rilevare l’interesse pubblico alla conoscenza (alla “trasparenza”) e “misurarlo”? 

Ad esempio, gli inglesi utilizzano alcuni CRITERI. Li trovate sul sito della l’ICO (Information Commissioner’s Office) leggendo le sue Linee Guida (pag. 3). Diciamo che il dottor Rossi li trova interessanti e decide di prenderli in considerazione per il suo caso.

Il dottor Rossi applica i criteri al suo caso concreto.

Comprende, pertanto, che, in presenza di un pregiudizio probabile e severo agli interessi privati, non sembra essere RILEVANTE l’utilizzo di tali dati e informazioni per l’uso previsto dalla norma che è, ricordiamo, il CONTROLLO e la PARTECIPAZIONE.

Il prossimo passo deciderà le sorti dell’istanza. Si tratta, infatti, di valutare il peso relativo dei due interessi: l’interesse pubblico alla conoscenza (che sembra irrilevante) e l’interesse alla tutela dei dati personali (che sembra, invece, rilevante).

Non sembrano esserci dubbi. Non ci resta che NEGARE l’accesso. Ma esistono alternative valide da percorrere? Soluzioni che, magari, potremmo proporre a chi ci ha inviato l’istanza per soddisfare, comunque, l’interesse a conoscere senza prevalicare l’interesse (anch’esso pubblico) a tenere nascosti i dati e le informazioni?

Anche la checklist di @spazioetico porta a conclusioni simili a quelle a cui è arrivato il Garante per la tutela dei dati personali.

Tuttavia, mentre le conclusioni di Torquemada (alias Garante) sono «insensibili alle variazione del contesto», la checklist e, in particolare il «test dell’interesse pubblico», è, invece, «SENSIBILE ALLE MODIFICAZIONI DEL CONTESTO».

Cosa vuol dire?

… Proviamo a «MODIFICARE» alcuni elementi di contesto e ripetiamo il test di interesse pubblico …

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  Il Comune di Rocciardente, a pochi chilometri di distanza da Caciucco, è scosso da una vicenda di corruzione.
  

• Alcuni funzionari e un dirigente del SUE (Sportello Unico Edilizia) del Comune sono stati indagati perché, ipotizzano i Magistrati, facilitavano alcuni professionisti a scapito di altri.
• Secondo la ricostruzione dei Magistrati le asseverazioni di un noto professionista del luogo garantivano sempre la conformità e la completezza della documentazione, anche in presenza di rilevanti difformità sia formali che sostanziali.
• I funzionari e i dirigenti sotto indagine avevano una frequentazione abituale con il suddetto professionista il quale aveva provveduto a realizzare vari lavori presso le abitazioni dei funzionari senza richiedere alcun pagamento.
• Presso il Comune di Rocciardente il suddetto professionista oramai gestiva un vero e proprio monopolio delle asseverazioni.
• Il professionista in questione opera anche a Caciucco, ma non è nota l’estensione della sua operatività.
• Sui giornali di Caciucco è una ridda di voci e smentite. «L’architetto fa il pieno anche a Caciucco!», titola un quotidiano locale vicino all’opposizione.
• «Qui a Caciucco non si è mai visto!», replica, invece, un secondo quotidiano, vicino al Sindaco.
  

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Proviamo, ora, ad applicare gli stessi criteri ad un nuovo contesto, particolarmente “eccitato” e “animato” da una vicenda che scuote l’opinione pubblica.

Se ci avete fatto caso, la terza domanda (I dati e le informazioni richieste sono RILEVANTI in riferimento al dibattito pubblico o al controllo da esercitare?”) ora presenta una risposta diversa. A differenza di prima, in cui i dati sembravano essere “irrilevanti”, ora sembra che in tale nuovo contesto tali dati siano determinanti affinché l’opinione pubblica si formi correttamente un’opinione. E questo indipendentemente dalle motivazioni dell’istante (ATTENZIONE! Se si prendono in considerazione le motivazioni dell’istante PER ESCLUDERE L’ACCESSO si gestisce erroneamente l’istanza, Cioè si gestisce un’istanza di accesso civico generalizzato con gli stessi criteri con cui si gestisce un’istanza di accesso agli atti ex 241/90, valutando l’interesse e la motivazione del richiedente. E questo è un errore).

Esiste, pertanto, un rilevante interesse pubblico a conoscere. Ora bisogna capire se tale interesse pubblico è maggiore, minore o pari a quello della tutela dei dati personali.

Una volta determinato il “peso” degli interessi in gioco, dobbiamo capire come muoverci. E’ possibile dare tutto quello che ci è stato richiesto? Oppure fornire dati e informazioni parziali? Oppure differire l’accesso? 

Dunque, una MODIFICAZIONE SIGNIFICATIVA DEL CONTESTO genera un ESITO PARZIALMENTE DIVERSO nella gestione dell’istanza.

Pertanto, in conclusione:

• L’INTERESSE PUBBLICO ALLA TRASPARENZA non deve essere valutato in astratto.
• Esso deve essere valutato nel “QUI ED ORA”.
• Cioè, va valutato nello specifico CONTESTO e nel TEMPO in cui l’istanza viene presentata.
• Questi due elementi (CONTESTO+TEMPO) fanno sì che ogni istanza sia diversa e che vada gestita in maniera autonoma rispetto ad un’altra apparentemente simile.

E’ sempre una questione di “atteggiamento”, alla fine. 

Il caso è davvero interessante dal momento che genera una serie di elementi di discussione.

Prima questione. diversamente da altri casi, qui siamo molto vicini ad essere d’accordo quasi su tutto con il Garante della Privacy, se consideriamo la NORMATIVA VIGENTE. Il meccanismo del bilanciamento di interessi sembra essere corretto. Va detto che il garante della Privacy non fa altro che validare il processo decisionale fatto, in prima battuta da chi, all’interno del Comune, ha risposto all’istanza di diniego e poi dal Responsabile della prevenzione della corruzione in sede di riesame. Fatto importante. Le Amministrazioni stanno iniziando a entrare nel trip dell’accesso civico generalizzato.

Seconda questione. Esistono davvero Pernilla e Torquemada? Non c’è dubbio che Torquemada abbia un riferimento preciso nel Garante per la tutela dei dati personali che ha acquisito una forza davvero notevole, considerando anche la prossima entrata in vigore del Regolamento UE (maggio 2018). Ma quale è il riferimento istituzionale di Pernilla? Cioè, chi prende le parti dell’interesse pubblico alla trasparenza? Dal punto di vista procedurale, l’RPCT può chiedere un Parere al Garante Privacy in sede di riesame. Questo, come abbiamo visto, è molto utile per non cadere in errori che potrebbero compromettere l’interesse dei controinteressati. Attraverso i Pareri, inoltre, tutti gli osservatori, cioè le altre amministrazioni, hanno la possibilità di calibrare il tiro. Insomma, si genera una certa conoscenza condivisa. Ma dalla parte dell’interesse pubblico alla trasparenza? A chi si può chiedere un Parere? Dal punto di vista procedurale non esiste un “omologo” del Garante; non esiste il Garante della Trasparenza a cui l’RPCT può chiedere un Parere in sede di riesame. L’ANAC, a seguito delle Linee Guida, ha subito espresso la netta contrarietà a generare Pareri sull’argomento. Il Difensore Civico non è un’Authority e, poi, il suo Parere potrebbe avere il problema di non essere “unico”. Insomma, se dalla parte della Privacy si sta progressivamente consolidando l’interesse pubblico alla tutela dei dati personali, dalla parte della Trasparenza, che ricordiamo è il principio ispiratore della normativa, non si sta consolidando alcun “interesse pubblico alla conoscenza” che sia un po’ più concreto di “controllo e partecipazione”. Lo si deve ricostruire empiricamente, ad esempio, attraverso il test dell’interesse pubblico. A mio avviso, questo è un problema di questa normativa, che andrebbe corretta, almeno nella “istituzionalizzazione” di una serie di criteri-guida che orientino l’operatore pubblico nella corretta gestione dell”istanza.  

Terza questione. Che discende direttamente dalla seconda. Abbiamo visto come il contesto sembra incidere nella valutazione dell’interesse pubblico, ma abbiamo preso in prestito criteri dell’ICO inglese. Sarebbero operativi anche in Italia? Se così non fosse e la valutazione non dovesse tenere in considerazione i dati di contesto, allora la tutela dei dati personali la farebbe davvero da padrone, anche in presenza di situazioni in cui sarebbe davvero interessante per l’opinione pubblica capire come sono andate effettivamente le cose. Il nuovo contesto che abbiamo presentato con i fatti di corruzione di Rocciardente avrebbero davvero la potenzialità di far cambiare le carte in tavola? Non abbiamo ancora una risposta, almeno fin quando il Garante non si esprimerà su un caso in cui, diversamente dall’uso commerciale di dati e informazioni, invece, emergerà un interesse al controllo generalizzato dell’operato della PA in un contesto “caldo”. Siamo in fervente attesa. Anche perché solo allora potremo verificare se un agente pubblico, cioè qualcuno che prende decisioni in nome e per conto della collettività, ha lo stesso regime di tutela del cittadino qualunque o non sia, come noi preferiremmo, sottoposto ad un regime di accountability e di responsabilità superiore (e conseguentemente di minor privacy).

Quarta questione. Come abbiamo visto, il rapporto tra Accesso civico generalizzato e modelli di Freedom of Information Act (FOIA) a cui dovrebbe ispirarsi sembra perdere colpi. L’interesse pubblico che deve emergere per contrastare efficacemente l’interesse alla tutela dei dati personali fa riferimento all’utilizzo dei dati e delle informazioni per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. Nei modelli originari di FOIA, soprattutto quello svedese del 1766 il controllo e la partecipazione erano importanti ma non erano gli unici principi di riferimento. Anche qui, una parola di chiarezza sul fatto che la trasparenza è anche opportunità di business, ovviamente all’interno di certe regole, non sarebbe male accolta, anche perché escluderebbe pretestuosi dinieghi per uso commerciale dei dati. Al di là del caso che abbiamo trattato, a volte le istanze di accesso civico generalizzato per uso commerciale potrebbero non generare alcun pregiudizio particolare alla tutela dei dati personali, sempre che i dati venissero forniti a tutti i potenziali competitor privati in campo, ad esempio, pubblicandoli proattivamente.

Quinta questione. I dati e le informazioni oggetto dell’istanza, cioè, i provvedimenti finali dei procedimenti relativi ad autorizzazioni e concessioni, ai quali viene equiparata la segnalazione certificata di inizio attività (cfr. orientamento ANAC n. 11 del 21 maggio 2014) e che vengono presi in esame nel caso hanno avuto uno strano destino. Prima del 2016 rientravano tra gli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto 33/2013. Dopo la novella del 2016 in cui è stato abrogato l’art. 23, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013,  gli stessi dati non dovevano essere più pubblicati. Sono rientrati nel gran calderone dei “dati ulteriori” e perciò soggetti ad accesso civico generalizzato. Ed è esattamente quello che afferma il Garante, che però ricorda che non esiste un regime “speciale” per questi dati “derubricati” dagli obblighi. Che strana traiettoria. Ma, alla fine, questi dati e informazioni, sono importanti per la trasparenza oppure no? Si rimane un po’ disorientati. 

Post scriptum. La prima immagine del post rappresenta Davide contro Golia. E’ da intendersi come la trasparenza (Davide) che combatte contro la privacy del decisore pubblico (Golia) e ne esce (speriamo) vincitrice. 

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