Testiamo la check-list sull’accesso civico generalizzato. Analisi di un Parere del Garante della Privacy

Per “testare” l’utilità della check-list sull’accesso civico generalizzato, la abbiamo applicata ad un caso in cui si è espressa l’Autorità Garante della Privacy.

Si tratta del Parere dell’Autorità per la protezione dei dati personali su una istanza di accesso civico  del 31 maggio 2017 – Registro dei provvedimenti n. 254 del 31 maggio 2017.

Il Responsabile della prevenzione della corruzione del Comune di Toritto ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Al Comune di Toritto era pervenuta una istanza di accesso civico generalizzato. La richiesta di accesso civico aveva a oggetto la «copia degli atti relativi alla sanzione disciplinare inflitta [a un] dipendente comunale».

La motivazione del diniego del Comune era così formulata: «la conoscenza da parte di chiunque dei dati e documenti richiesti con l’accesso generalizzato, avente ad oggetto gli atti relativi [al] dipendente, p[uò] arrecare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali in conformità alla disciplina legislativa in materia».

Inoltre, «dalla conoscibilità del dato o del documento richiesto da parte di chiunque, poss[o]no derivare conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – nei riguardi dell’interessato, o di altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente l’accesso civico sono considerati come “pubblici”».

Infine, «Ai fini della valutazione dell’impatto sfavorevole che potrebbe derivare all’interessato e/o ai suoi congiunti dalla conoscibilità da parte di chiunque, delle informazioni richieste, si è tenuto conto della natura dei dati personali oggetto della richiesta (procedimento disciplinare) e, in particolare, della funzione pubblica esercitata dalla persona cui si riferiscono i predetti dati […]».

Tutte queste considerazioni hanno portato il Comune a negare l’accesso.

Nella motivazione della richiesta di riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), l’istante afferma: Le predette argomentazioni «non possono incidere sul diritto dei cittadini di avere conoscenza di documenti che, in particolare in questo caso, hanno attinenza con situazioni da cui i cittadini possono aver ricevuto nocumento, non solo morale, ma anche pratico visto che il provvedimento disciplinare di cui [è stato destinatario il dipendente comunale] è direttamente connesso all’emergenza finanziaria che ha coinvolto il Comune di Toritto e conseguentemente tutti i cittadini di Toritto che per effetto della procedura di riequilibrio finanziario hanno visto fortemente ridotti i servizi cittadini, nonché ricevuto “lesioni” anche sul piano morale con la vendita all’asta di beni comunali la cui realizzazione è stata possibile anche attraverso le imposizioni tributarie in capo ai cittadini medesimi e infine con l’aumento delle tassazioni locali».

Il RPCT, nel formulare la richiesta di parere al Garante, scrive: “Il soggetto controinteressato «benché vi sia prova dell’avvenuta ricezione della comunicazione, non ha fornito alcun riscontro alla suddetta richiesta e il dipendente destinatario del provvedimento disciplinare «ha fatto ricorso avverso il predetto atto per il quale, allo stato attuale, pende un giudizio dinanzi al Giudice del Lavoro»”.

Pertanto, è stato chiesto al Garante della Privacy:

1. «se il fatto che trattasi di provvedimento disciplinare inerente [un] dipendente […], in un contesto in cui il Comune ha fatto richiesta di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243 bis T.U.E.L. sia di per sé sufficiente a far ritenere che l’interesse della collettività alla conoscenza del provvedimento disciplinare debba addirittura essere prevalente su quello della tutela dei dati personali; [considerando anche] che, al momento, è ancora in corso l’istruttoria […], per cui alcun taglio sui servizi ai cittadini è stato – ad oggi – attuato»…
2. Il Responsabile della prevenzione della corruzione del Comune di Toritto ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Il Garante risponde:

L’accesso civico è stato negato, in quanto l’amministrazione ha valutato che l’accesso generalizzato ai predetti atti può arrecare un pregiudizio concreto alla protezione dei relativi dati personali in conformità alla disciplina legislativa in materia.

Ciò anche se il soggetto controinteressato, pur avendo avuto comunicazione dell’istanza di accesso civico, non ha presentato opposizione.

Riguardo a tale ultimo profilo, si ricorda, in via preliminare, che anche nelle Linee guida dell’ANAC è indicato che le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato costituiscono solo «un indice della sussistenza» del pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali «la cui valutazione però spetta all’ente e va condotta anche in caso di silenzio del controinteressato, tenendo, altresì, in considerazione gli altri elementi illustrati di seguito [nel par. 8.1.», con la conseguenza che la mancata opposizione del controinteressato non fa venir meno l’obbligo della p.a. di valutare la sussistenza dei limiti previsti dalla normativa di settore all’accesso civico di cui all’art. 5-bis, del d. lgs. n. 33/2013.

Nel merito, deve essere in generale ricordato che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, si ritiene che la conoscenza delle informazioni contenute negli atti relativi alla sanzione disciplinare inflitta al dipendente comunale unita al citato regime di pubblicità degli atti oggetto dell’accesso generalizzato – considerando proprio la natura disciplinare del procedimento e la circostanza che per lo stesso è ancora pendente un contenzioso giudiziario – è suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Si evidenzia, inoltre, che, come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato (ivi)…

…Nel caso sottoposto all’attenzione del Garante, la legittima esigenza conoscitiva rappresentata dal richiedente l’accesso generalizzato, come si evince dalla richiesta di riesame, dovrebbe trovare soddisfazione nella conoscenza dei fatti connessi all’emergenza finanziaria che ha coinvolto il Comune, confluente nella richiesta dell’amministrazione di aderire alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-bis T.U.E.L, indipendentemente dalle valutazioni connesse alla responsabilità disciplinare del singolo dipendente.

I documenti richiesti tramite l’accesso generalizzato contengono invece, nel caso di specie, dati personali che risultano in ogni caso sproporzionati, eccedenti e non pertinenti rispetto alla soddisfazione del bisogno conoscitivo manifestato dall’istante (cfr. anche Linee guida dell’ANAC par. 8.1).

Per tutti i motivi considerati, allo stato degli atti e ai sensi della normativa vigente, si ritiene che l’amministrazione abbia correttamente respinto l’istanza di accesso civico.

Del resto, si ricorda che in generale, proprio in considerazione della particolare incidenza dell’ostensione degli atti del procedimento disciplinare sulla tutela della riservatezza dei rispettivi interessati, i predetti atti, salvo specifiche eccezioni, sono preclusi finanche all’accesso “documentale” ai sensi della legge n. 241/90 dalla normativa di attuazione adottata da diverse amministrazioni, che dovrebbe «consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti», mentre «nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni» (Linee guida ANAC, par. 2.3).

Ora, proviamo a vedere se con la check-list elaborata da Andrea Ferrarini per @spazioetico), arriviamo alle stesse conclusioni del Garante oppure ad altre conclusioni.

E’ una questione di “ATTEGGIAMENTI” diversi.

Da una parte il Garante spinge per circoscrivere l’applicazione del diritto di accesso alle informazioni a “situazioni particolari e a specifiche condizioni”. Non esisterebbe, pertanto, una tutela preferenziale dell’interesse a conoscere

Come affermato nel Parere del Garante Privacy su Circolare DFP: “In base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni.

Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere infatti ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dalla stessa Convenzione, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni.

Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e che, pertanto, l’accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all’esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, di modo che il diniego dell’accesso costituirebbe una lesione di questa libertà.

Dall’altra, la Circolare DFP, pag. 3 (PRINCIPI-GUIDA) ricorda che nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell’interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l’applicabilità di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare (v. anche Linee guida A.N.AC., § 2.1.).

QUESTIONI APERTE

• Quale principio prevarrà?
• La privacy del «decisore pubblico» deve essere garantita allo stesso livello della privacy del cittadino «comune»?
• Il fatto che il decisore pubblico si trova a gestire un «potere delegato», in nome e per conto della collettività, genera maggiori responsabilità in termini di «accountability», cioè, di «rendere conto» del proprio operato?

N.B. Le slides in cui viene presentato il caso possono essere scaricate qui: https://www.slideshare.net/m_dirienzo/accesso-civico-generalizzato-analisi-di-un-parere-del-garante-della-privacy