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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Accesso civico generalizzato. Perché c’è bisogno di una check-list

  1. Il FOIA italiano: una “rivoluzione” lenta e difficile

Il “FOIA all’italiana” è entrato in vigore il 23 giugno di un anno fa, grazie al d.lgs. 97/2016, che ha introdotto nell’ordinamento italiano il diritto di accesso civico generalizzato, cioè il diritto, per ogni cittadino, di accedere alle informazioni contenute nei dati e nei documenti della Pubblica Amministrazione.

Una “rivoluzione” nei rapporti tra cittadino e istituzioni (partorita nell’ambito della cosiddetta Riforma Madia), che però non sembra ancora del tutto realizzata. Ad un anno dall’entrata in vigore del FOIA, infatti, non sembra che i cittadini abbiano imparato ad esercitare in modo consapevole questo nuovo diritto.

Anche le Pubbliche Amministrazioni sono in difficoltà: ANAC ha dovuto emanare delle specifiche Linee Guida, per spiegare alle Amministrazioni come gestire il nuovo diritto di accesso generalizzato. Che non sono bastate. Al punto che il Dipartimento della Funzione Pubblica ha dovuto diramare una circolare, per suggerire principi di gestione e modalità operative, per garantire ai cittadini l’accesso ai dati e ai documenti.

  1. La L. n. 241/1990

Perché la Pubblica Amministrazione entra in crisi, quando deve trattare le richieste di accesso generalizzato? La risposta a questa domanda è abbastanza semplice: per colpa della legge sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, cioè della L. n. 241/1990.

La L. n. 241/1990 riconosce ai cittadini il diritto di accedere ai documenti amministrativi, ma solo a patto che tali cittadini abbiano un interesse giuridico qualificato. Il diritto di accesso agli atti della L. n. 241/1990 (che d’ora in poi chiameremo accesso documentale, per distinguerlo dall’accesso generalizzato) è stato, per anni, l’unico diritto di accesso a disposizione dei cittadini. Un diritto di accesso che segue logiche molto precise:

  • si applica a un particolare oggetto, vale a dire il documento amministrativo;
  • vincola l’accesso ai documenti amministrativi alla verifica, da parte della pubblica amministrazione, della presenza di “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, comma 1, lettera b) della L. n. 241/1990)

In pratica, per la L. 241/1990, i documenti amministrativi non sono accessibili ai cittadini, che devono dare alla Pubblica Amministrazione la prova di essere qualificati per l’accesso e di richiedere l’accesso per motivi personali, e non per esercitare un controllo sull’operato della Pubblica Amministrazione (figura 1)

Figura 1 – “Logica” dell’ accesso documentale  (L. n. 241/1990)

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  1. Il diritto di accesso generalizzato

Il d.lgs. n. 97/2016 ha introdotto nell’ordinamento italiano un diritto di accesso tutto nuovo, molto diverso dall’accesso documentale.

Il diritto di accesso generalizzato, infatti:

  • non si applica ai documenti amministrativi, ma alle informazioni contenute in tali documenti e alle informazioni che possono essere ricavate dai dati posseduti dalla Pubblica Amministrazione (e infatti il d.lgs. n. 33/2013 all’art. 5, comma 6 prevede la possibilità di un diniego parziale all’accesso, ce consente al richiedente di accedere silo ad alcune informazioni)
  • presuppone che le informazioni detenute dalla Pubblica Amministrazione siano per loro natura accessibili ai cittadini e che sia l’amministrazione a dover valutare se ci sono dei limiti o delle esclusioni all’accesso

La logica che guida la valutazione delle istanze di accesso generalizzato è opposta alla logica che guida la valutazione delle istanze di accesso documentale (figura 2)

Figura 2- “Logica” dell’ accesso generalizzato (d.lgs. n. 33/2013)

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  1. Le difficoltà della pubblica amministrazione

Gli uffici della Pubblica Amministrazione stanno incontrando non poche difficoltà a gestire le richieste di accesso generalizzato. Non si tratta di un problema “tecnico” (mancata conoscenza della normativa), ma di un problema “culturale”: il d.lgs. n. 97/2016 ha introdotto il diritto di accesso generalizzato, ma non ha cancellato il diritto di accesso documentale. E gli uffici sono talmente abituati a ragionare con la logica della L. n. 241/1990, da non riuscire a capire la profonda differenza che esiste tra i due diritti di accesso.

Tra l’altro, i due diritti si sovrappongono e rischiano di interferire tra loro: è infatti possibile accedere al medesimo atto amministrativo sia con l’accesso civico, che con l’accesso documentale. La differenza non sta nel “contenitore” (il documento amministrativo), ma nel “contenuto” (le informazioni): con l’accesso generalizzato il cittadino potrebbe avere accesso solo ad alcune informazioni contenute nel documento, mentre con l’accesso documentale è possibile avere accesso a tutte le informazioni contenute nel documento.

Inoltre, accesso generalizzato ed accesso documentale si distinguono per la loro modalità di accesso. L’accesso generalizzato è più “democratico”: può essere esercitato da tutti i cittadini. Invece, l’accesso documentale è “aristocratico”, cioè per pochi.

  1. La soluzione ai problemi della Pubblica Amministrazione: una check-list

Tutte queste difficoltà sono ben rappresentate da una serie di domande che, durante i nostri corsi di formazione, ci vengono spesso riproposte:

  • L’accesso generalizzato può convivere con l’accesso documentale?
  • Un cittadino che non è qualificato ad accedere a un documento amministrativo con l’accesso documentale, può chiedere di accedervi con l’accesso generalizzato?
  • Possiamo accettare istanze di accesso generalizzato che, palesemente, non sono finalizzate a un controllo sull’operato della pubblica amministrazione, ma che sono motivate da interessi di tipo commerciale o personale?
  • Dobbiamo sempre identificare e contattare i controinteressati?

La risposta a queste domande sarà sempre NO se si segue la logica dell’accesso documentale (L. n. 241/1990). Invece, se si “sposa” la logica dell’accesso generalizzato  (d.lgs. n. 33/2013), la risposta sarà sempre SI MA CON ALCUNE LIMITAZIONI ED ESCLUSIONI.

Un tipico esempio di come si può arrivare a diverse conclusioni è il “dilemma del dottor Rossi”, un caso pubblicato di recente proprio qui su @spazioetico.

Per supportare gli uffici della Pubblica Amministrazione nella corretta valutazione delle istanze di accesso generalizzato abbiamo elaborato una check-list che, passo dopo passo, guida nel percorso di valutazione.

La check-list si basa su un assunto di base, semplice ma molto “forte”: per valutare correttamente le istanze di accesso generalizzata dobbiamo “dimenticarci” della L. 241/1990. Cioè, non dobbiamo valutare le ragioni del richiedente e non dobbiamo concentrarci sui documenti. Piuttosto, dobbiamo considerare le informazioni contenute dei documenti e confermare che sono accessibili, oppure evidenziare e dichiarare quali fattori limitano o escludono l’accesso alle informazioni.

La check-list (scaricabile qui), realizzata da Andrea Ferrarini per @spazioetico  offre una sequenza logica di attività, entro cui leggere in modo sistematico (e coerente con i principi di trasparenza enunciati nel d.lgs. 3372013) le linee guida di ANAC la circolare del DFP e gli orientamenti del Garante della Privacy.

La check-list è stata presentata nel corso del webinar IFEL: “Accesso civico generalizzato “in pratica”: la Circolare applicativa DFP n. 2 del 2017” del 27 giugno 2017.

La check-list può essere scaricata qui.

 

Licenza Creative Commons
Quest’opera è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione – Non commerciale – Non opere derivate 4.0 Internazionale.

2 risposte a “Accesso civico generalizzato. Perché c’è bisogno di una check-list

  1. Simone Chiarelli (@simonechiarelli) 28 giugno 2017 alle 9:33

    Grazie per il contributo … molto interessante ed utile

    Piace a 1 persona

  2. Giorgio 13 luglio 2017 alle 11:22

    Mi unisco al ringraziamento; un lavoro davvero utile e ben fatto. Giorgio

    Piace a 1 persona

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