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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Commento alla scheda n. 16 (Whistleblowing) del 3° Piano d’Azione OGP

OGP

La bozza del Terzo Piano d’Azione Nazionale è stata pubblicata il 16 luglio 2016 contestualmente al lancio del sito open.gov.it ed è sottoposta a consultazione pubblica dal 16 luglio al 31 agosto.

In risposta alla consultazione dell’Open Government Partnership, abbiamo inserito un commento alla scheda n. 16 “Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowers)

IL COMMENTO ALLA SCHEDA N. 16 “SOSTEGNO E TUTELA DEL DIPENDENTE PUBBLICO CHE SEGNALA ILLECITI (C.D. WHISTLEBLOWING)”

Chi scrive il commento è il promotore di spazioetico.com, una piattaforma per la formazione sulle tematiche relative alla prevenzione della corruzione. Ci siamo occupati fin da subito dello strumento “Whistleblowing” che riteniamo un elemento chiave nella strategia a disposizione delle amministrazioni. Abbiamo anche collaborato con la Campagna “Riparte il Futuro” ed abbiamo sostenuto e sosteniamo l’adozione di una normativa organica sul tema. Di seguito alcune considerazioni sulla scheda n. 16: “Sostegno e tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblowing)”.

Di seguito, i nostri commenti ad alcuni dei risultati attesi proposti nella scheda.

Risultato atteso n. 1: Promozione buone policy di whistleblowing degli enti pubblici.


Commento. Esistono varie tipologie di WB. Quello anonimo, che si appoggia su identità fortemente criptate, dove rileva la “qualità” oggettiva della segnalazione (della serie: non mi interessa sapere chi ha segnalato, vediamo se la segnalazione ha un fondamento oppure no).

Ma esiste anche il WB che io chiamo “di relazione”, cioè, il segnalante si fa vivo quando ancora non ha deciso di segnalare (si trova nel famoso “dilemma etico”) e poi magari si impegna a rendere note le sue generalità al responsabile anticorruzione (o a altri) perché vuole attivare una “relazione”, vuole sapere come andrà a finire.

Nel WB di “relazione” la letteratura internazionale si concentra sul ruolo del destinatario della segnalazione, nel nostro caso potrebbe essere il superiore gerarchico o il responsabile della prevenzione della corruzione (RPC). Il problema vero è che se anche una persona volesse segnalare, viene spesso dissuasa dalla percezione dell’incapacità del destinatario a gestire la segnalazione stessa.

Esistono già molte Policy di Whistleblowing che hanno fatto scuola: due su tutte in ambito sanitario: La Policy della ASL di Cuneo e quella della APSS di Trento, che sono state adattate e adottate da un numero imprecisato di altre amministrazioni. Il problema, piuttosto, riguarda chi gestisce le Policy, cioè la preparazione dei Responsabili della Prevenzione della Corruzione (RPC). La gestione di una segnalazione è un compito molto delicato e coinvolge solo marginalmente competenze di tipo giuridico. Occorre essere capaci di gestire un dialogo con il WB, di proteggere effettivamente la riservatezza della segnalazione.

Occorre anche saper mitigare i danni fatti dall’adozione di una norma incompleta e piuttosto lacunosa. E’ abbastanza ovvio, infatti, che la decisione di segnalare, che è un processo che può essere lungo e faticoso, dipende molto dalla certezza che nel momento in cui io segnalo avrò la garanzia assoluta che il mio nome non sarà rivelato. Se questa garanzia non esiste e se la decisione di rivelare l’identità può essere assunta in un momento successivo da un soggetto diverso da quello nei confronti del quale ho segnalato, questo scoraggerà il mio “comportamento di segnalazione”.

Attualmente la legge 190 stabilisce che “Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato”, e questo è in contrasto assoluto con il principio appena descritto, perché posticipa il momento in cui si assume la decisione di tutelare la riservatezza e, tra l’altro, la decisione viene affidata ad un terzo soggetto (Giudice o collegio disciplinare).

Per risolvere questo problema che rischierebbe di minare alla base l’istituto del WB, alcuni RPC hanno deciso, autonomamente, di utilizzare la segnalazione come mero elemento informativo, utile semmai per avviare un percorso di approfondimento interno volto all’emersione di specifici comportamenti; l’RPC , cioè, valuta la fondatezza della segnalazione attraverso autonome iniziative di verifica. Pertanto, la segnalazione non viene mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari (il segnalante “raises a concern“, cioè, solleva una questione, ma poi l’organizzazione valuta, indaga e, se del caso, riqualifica, sanziona oppure denuncia). Se scaturiscono autonome evidenze dalle indagini interne, l’RPC utilizzerà quelle e solo quelle per avviare un procedimento disciplinare o penale. In questo modo si tutela effettivamente l’identità del segnalante che sa fin da subito che la sua segnalazione non sarà mai utilizzata per avviare procedimenti disciplinari e quindi non rischia di essere chiamato in causa da un Giudice o da un collegio disciplinare.

Quanti RPC conosco che sanno gestire una segnalazione secondo questi canoni? Non più di una decina in Italia? Forse sono troppo ottimista.

Per questo, sarebbe importante e interessante, piuttosto che costruire degli standard procedurali, valutare la capacità degli individui e delle organizzazioni (pubbliche e private) di gestire le segnalazioni. Pertanto, più che “promozione”, parlerei di un processo di “certificazione” delle Policy e di rafforzamento della capacità degli RPC di gestire le segnalazioni in maniera appropriata (che non significa solo “conforme” alla legge”), attraverso specifiche iniziative di formazione e di scambio.

 

Risultato atteso n. 4: Azioni di accompagnamento e di orientamento per coloro che agiscono in difesa del pubblico interesse durante l’attività lavorativa all’interno di un’organizzazione pubblica/partecipata (whistleblower).


Commento: si potrebbe pensare ad una architettura simile a quella che è stata adottata in Olanda con la “Casa dei WB”. La Casa è divisa in due sezioni. Una sezione “consultiva” e una sezione “investigativa”. Tali sezioni sono tenute rigorosamente separate.

– La sezione consultiva ha il compito di accompagnare i potenziali segnalanti fornendo informazioni sulle modalità di segnalazione nel caso fossero testimoni o vengano a conoscenza di un illecito.

– La sezione investigativa può, su richiesta del dipendente, avviare un’inchiesta sull’illecito segnalato. Inoltre, la sezione investigativa può condurre un’inchiesta sul modo in cui il datore di lavoro si è comportato nei confronti del dipendente a seguito di una segnalazione interna. Una volta che l’investigazione è stata completata, la sezione redige un rapporto nel quale invia raccomandazioni, se del caso, al datore di lavoro. Il rapporto può essere divulgato al pubblico. La sezione investigativa è autorizzata a richiedere informazioni e potrà ispezionare documenti aziendali. Il datore di lavoro ha l’obbligo di cooperare con l’inchiesta ed è anche obbligato a comparire per essere interrogato. La cooperazione può essere rifiutata solo se si tratta di informazioni o documenti la cui fornitura nuoccia agli interessi della sicurezza nazionale, o comporti una violazione del segreto professionale o di disposizioni di legge.

In Italia la funzione investigativa potrebbe essere ricoperta da ANAC che però deve attrezzarsi meglio sul tema, mentre la sezione consultiva dovrebbe essere affidata a organizzazioni non governative, sul modello di Public Concern At Work UK (www.pcaw.uk.org). Tra queste, le organizzazioni più “attrezzate”, a mio modo di vedere, a sostenere i potenziali WB sono quelle che si occupano, ad esempio, dei testimoni di giustizia, categoria piuttosto affine ai WB.

 

Risultato atteso n. 6: Diffusione della cultura del whistleblowing mediante azioni di sensibilizzazione, condotte anche tramite la collaborazione della società civile, intese a creare un terreno favorevole al whistleblowing.

Commento: La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è una specifica misura del Piano Triennale Anticorruzione. Essa completa una scrittura ormai ricorsiva del ruolo e delle responsabilità del dipendente pubblico che, ad esempio, secondo l’articolo 8 del Codice di Comportamento, è tenuto a prestare una leale collaborazione con il Responsabile della Prevenzione della Corruzione. E come si realizza tale collaborazione? Appunto, anche attraverso la segnalazione di condotte illecite al proprio superiore gerarchico. Al dipendente pubblico, proprio in virtù di questo ruolo, viene chiesto di non rimanere nell’oscurità dell’anonimato, la segnalazione di comportamenti illeciti, infatti, fa parte del suo “mansionario”, potremmo dire del suo comportamento organizzativo. Niente di meno e niente di più di questo. E nel pieno rispetto di una dinamica di cooperazione operativa, al dirigente viene chiesto di, “…nel caso in cui riceva segnalazione di un illecito da parte di un dipendente, adottare ogni cautela di legge affinché sia tutelato il segnalante e non sia indebitamente rilevata la sua identità nel procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001” (articolo 13 comma 9 Codice di Comportamento PA).

La legge, se vogliamo e per l’ennesima volta nella storia, affida al “civil servant” la missione di “guardiano” dell’interesse pubblico.

Il problema, semmai, è che tale modello, seppure in astratto assolutamente convincente, è del tutto scollegato dalla realtà. Il ruolo del dipendente pubblico, così come viene disegnato dalla legge e dal Piano Nazionale Anticorruzione, si scontra con una cultura diffusissima che vede il dipendente che solleva una questione etica più come un “diffamatore” che come un “guardiano“. La cooperazione operativa spesso lascia il posto a piccati risentimenti di chi sente di essere messo in cattiva luce da una segnalazione che evidenzia, se non un coinvolgimento diretto, quantomeno una certa inadeguatezza nella gestione delle risorse a sua disposizione.

E che dire dei guardiani stessi? E’ vero che esistono molti strenui difensori della legalità nelle nostre amministrazioni, ma si respira un clima generale che ho definito in altri ambiti di “abbandono etico“, non in un’ottica moralista di chi vuole insegnare agli altri cioè che giusto e ciò che è sbagliato, ma in un’ottica di totale assenza di spazi e tempi di riflessione individuale e collettiva sulle scelte che un decisore pubblico è tenuto a prendere.

Su questo tema occorre promuovere alcuni singoli elementi della cosiddetta “cultura della segnalazione”:

– Occorre che tutti facciano un passaggio di consapevolezza sul WB. Si deve distinguere tra “SEGNALAZIONE” e “DENUNCIA”. Il nuovo testo di legge che ora giace in Senato lo ha previsto anche a seguito di una nostra forte azione persuasiva. LA SEGNALAZIONE, NELL’OTTICA DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, NON E’ UNA DENUNCIA… La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè, attraverso la segnalazione si “solleva una questione” che riguarda comportamenti individuali, collettivi, ma anche mancanze organizzative. Gli inglesi usano il termine “raising a concern” che significa proprio questo. Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo o una situazione idonea a generare un rischio. Si segnala in un’ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un’ottica di repressione. Tutt’ora anche i commentatori che si dicono esperti della materia faticano a distinguere i due comportamenti.

– Occorre insegnare il “comportamento di segnalazione” già nelle scuole primarie e secondarie. Esiste un importante isomorfismo tra l’istituto del Whistleblowing nell’ambito della prevenzione della corruzione e la segnalazione di un atto di bullismo di un pari o di un abuso da parte di un adulto nell’ambito della protezione del minore. Ad esempio, nel mondo anglosassone si utilizza la stessa parola “bullying” per descrivere il comportamento violento o minaccioso sia nel mondo del lavoro degli adulti sia nel mondo dei bambini/e. Così come le amministrazioni sono state chiamate a dotarsi di specifiche procedure di tutela, così anche le scuole possono essere accompagnate a dotarsi di specifiche procedure di salvaguardia o a costruire insieme ai bambini Policy più adeguate al contesto locale. Una Policy di Salvaguardia è un sistema basato su una procedura di riferimento che prevede un criterio specifico nella selezione di figure di riferimento tra gli adulti responsabili, l’adozione di un Codice di Condotta rispetto alla tutela dei minori conosciuto e sottoscritto da tutti gli adulti che operano a contatto con bambine, bambini e ragazzi, all’interno della propria organizzazione e di quella di eventuali partner coinvolti, la formazione e sensibilizzazione del personale sul tema dei diritti e della tutela dei minori e la valutazione preventiva dei possibili specifici rischi di abuso relativamente al tipo di attività svolta. La particolarità di questo approccio sta nel fatto che questa Policy viene costruita insieme ai bambini stessi, all’interno di un processo partecipativo in cui vengono coinvolti studenti e adulti di riferimento che, in questo caso, sono non solo i docenti ed il personale scolastico ma anche figure istituzionali come ad esempio, il Corpo della Polizia locale, i Carabinieri, la Polizia di Stato, l’Associazione di protezione civile, le Associazioni territoriali competenti in materia di sicurezza urbana) e quelle più rappresentative del tessuto sociale (Istituzioni comunali, Istituzioni scolastiche Associazioni del terzo settore).

Il collegamento con la strategia anticorruzione inserita nel Piano Triennale risiede nel fatto che la costruzione di sistemi di protezione e l’esperienza positiva che i bambini e gli adolescenti possono effettivamente fare riguardo alla segnalazione di condotte particolarmente “odiose” (sia quando esse provengono da pari sia quando esse provengano da adulti), aumenti la capacità del “futuro” funzionario pubblico o del semplice cittadino di “segnalare” condotte illecite (pratiche corruttive, situazioni di maladministration, sperpero di danaro pubblico, pericolo per la sicurezza di cittadini, ecc.) di cui venga a conoscenza e che mettano a repentaglio l’interesse della collettività.

– Come dicevamo sopra, l’anello debole del sistema è il soggetto nei confronti del quale le segnalazioni vengono rivolte, che spesso risulta incapace di prendere in seria considerazione ciò che gli viene rivelato, oppure reagisce in maniera difensiva interpretando la segnalazione come una critica al proprio modo di gestire un ambiente di lavoro.

All’estero si soffermano molto sul clima che un datore di lavoro dovrebbe instaurare per facilitare l’emersione di comportamenti illeciti (in inglese si usa il termine “disclosure“): “…come datore di lavoro è buona norma creare un ambiente di lavoro aperto, trasparente e sicuro in cui i dipendenti si sentono in grado di parlare e di far emergere comportamenti eticamente questionabili“.

E la “discuss-ability, cioè, la capacità di mettere in discussione e di mettersi in discussione è anche una delle sette qualità etiche di un’organizzazione, secondo Muel Kaptein, autorevole ricercatore olandese.

Dobbiamo smettere di pensare al Whistleblowing come un atto individuale, bensì cominciare a porci nell’ottica di una “RELAZIONE”, tra colui che segnala e colui che riceve la segnalazione. La tutela del dipendente pubblico che segnala è, pertanto, solo una faccia della medaglia. Il ruolo cruciale viene svolto dal datore di lavoro pubblico che è chiamato a gestire una delicatissima dinamica all’interno della quale la tutela della riservatezza è solo l’ultimo elemento.

Maggiore enfasi deve essere posta al particolare “clima” che il datore di lavoro (pubblico) deve saper creare per fare in modo che i dipendenti facciano emergere le questioni etiche in un ambiente aperto, trasparente e sicuro.

 

 

 

2 risposte a “Commento alla scheda n. 16 (Whistleblowing) del 3° Piano d’Azione OGP

  1. Paola Alessandra Ferrucci 27 luglio 2016 alle 17:46

    Puntuale esame condotto con visione complessiva del contesto. Questi interventi normativi di tutela del WB serviranno forse a mitigare i sintomi di un fenomeno (la corruzione in senso lato) che se non curato in profondità come chiaramente esponi non sarà mai debellato. Abbandono etico, clima organizzativo, clima sociale, preparazione completa degli uomini chiave chiamati a diffondere e sostituire l’etica alla tendenza corruttiva: Su questo intervenire e investire. Chi deve gestore le segnalazioni? Hai ragione a suggerire organismi terzi, sarebbe davvero garantita la tutela al WB.

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