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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

I guardiani dell’interesse pubblico

9ATorniamo a parlare di Whistleblowing a seguito della consultazione che si è recentemente chiusa sulle Linee Guida dell’ANAC (Autorità Anticorruzione).

Le Linee Guida hanno suscitato un dibattito che, più che altro, è stato centrato sulla questione dell’anonimato/riservatezza di colui che segnala. In alcuni casi è stato fatto notare come sia fondamentale proteggere anche le segnalazioni anonime, in contrasto con l’orientamento dell’ANAC che, invece, sembra mantenere un atteggiamento prudente su questo versante in linea, peraltro, con il Piano Nazionale Anticorruzione. “…Il procedimento di gestione della segnalazione deve essere volto a garantire la riservatezza dell’identità del segnalante dalla ricezione e in ogni contatto successivo alla segnalazione. Ciò, tuttavia, non vuol dire che le segnalazioni siano anonime. Il dipendente che segnala illeciti è invece tenuto a dichiarare la propria identità.
Non rientra infatti nella nozione di «dipendente pubblico che segnala illeciti», il soggetto che, nell’inoltrare una segnalazione, non renda conoscibile la propria identità. La ratio della norma è di prevedere la tutela della riservatezza dell’identità solamente per le segnalazioni provenienti da dipendenti pubblici individuabili e riconoscibili“.

Come si spiega questa distanza di vedute? A nostro avviso, con il Whistleblowing all’italiana si è fatta un po’ di confusione.

La legge 190/2012, infatti, ha introdotto alcune (blande) misure per rafforzare la “tutela del dipendente pubblico che segnala un illecito“, che è cosa ben diversa dall’introdurre uno specifico nuovo istituto, denominato “Whistleblowing“, come è, invece, stato introdotto in altri ordinamenti. Anche se può sembrare una differenza di poco conto, spiega i diversi approcci di chi, ad esempio, ha criticato le scelte dell’ANAC rispetto alla mancata tutela della segnalazione anonima.

La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è, infatti, una specifica misura del Piano Triennale Anticorruzione; completa una scrittura ormai ricorsiva del ruolo e delle responsabilità del dipendente pubblico che, ad esempio, secondo l’articolo 8 del Codice di Comportamento, è tenuto a prestare una leale collaborazione con il Responsabile della Prevenzione della Corruzione. E come si realizza tale collaborazione? Appunto, anche attraverso la segnalazione di condotte illecite al proprio superiore gerarchico. Al dipendente pubblico, proprio in virtù di questo ruolo, viene chiesto di non rimanere nell’oscurità dell’anonimato, la segnalazione di comportamenti illeciti, infatti, fa parte del suo “mansionario”, potremmo dire del suo comportamento organizzativo. Niente di meno e niente di più di questo. E nel pieno rispetto di una dinamica di cooperazione operativa, al dirigente viene chiesto di, “…nel caso in cui riceva segnalazione di un illecito da parte di un dipendente, adottare ogni cautela di legge affinché sia tutelato il segnalante e non sia indebitamente rilevata la sua identità nel procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001” (articolo 13 comma 9 Codice di Comportamento PA).

Sotto questa luce, la posizione dell’ANAC sembra assolutamente coerente. La legge, se vogliamo e per l’ennesima volta nella storia, affida al “civil servant” la missione di “guardiano” dell’interesse pubblico. Ne scrisse per la prima volta addirittura Platone nella Repubblica. Attraverso l’uso artificioso di una “falso mito” Platone cerca “…un buon sistema per indurre i cittadini a curarsi maggiormente della città e dei rapporti reciproci”. Egli distingue tre diverse “classi” di cittadini. Il cittadino medio (artigiano – commerciante) che è fatto di ferro e bronzo, il guardiano (l’equivalente di un giudice o di un pubblico funzionario) che è fatto di argento e il re-filosofo (atto a governare) che è fatto di oro. “Voi cittadini siete tutti fratelli, diremo loro continuando il racconto, ma la divinità, plasmandovi, al momento della nascita ha infuso dell’oro in quanti di voi sono atti a governare, e perciò essi hanno il pregio più alto; nei guardiani ha infuso dell’argento, nei contadini e negli altri artigiani del ferro e del bronzo”. Per Platone, l’educazione dei guardiani doveva essere gestita con attenzione in modo che “essi saranno gentili con il proprio popolo, e pericolosi per i nemici, non diversamente da cani ben allevati”. Essi dovranno possedere un’indole “animosa” e “filosofica” allo stesso tempo. Il dipendente pubblico, pertanto, proprio perché è il guardiano dell’interesse pubblico, non può nascondersi dietro il velo dell’anonimato. Nella sua missione di guardiano, peraltro, il dipendente pubblico in veste di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio era già tenuto, per una specifica disposizione del codice di procedura penale, a denunciare per iscritto all’autorità giudiziaria un fatto di rilevanza penale di cui fosse venuto a conoscenza.

Il problema, semmai, è che tale modello, seppure in astratto assolutamente convincente, è del tutto scollegato dalla realtà. Il ruolo del dipendente pubblico, così come viene disegnato dalla legge e dal Piano Nazionale Anticorruzione, si scontra con una cultura diffusissima che vede il dipendente che solleva una questione etica più come un “diffamatore” che come un “guardiano“. La cooperazione operativa spesso lascia il posto a piccati risentimenti di chi sente di essere messo in cattiva luce da una segnalazione che evidenzia, se non un coinvolgimento diretto, quantomeno una certa inadeguatezza nella gestione delle risorse a sua disposizione.

E che dire dei guardiani stessi? E’ vero che esistono molti strenui difensori della legalità nelle nostre amministrazioni, ma si respira un clima generale che ho definito in altri ambiti di “abbandono etico“, non in un’ottica moralista di chi vuole insegnare agli altri cioè che giusto e ciò che è sbagliato, ma in un’ottica di totale assenza di spazi e tempi di riflessione individuale e collettiva sulle scelte che un decisore pubblico è tenuto a prendere.

Anche il governo inglese ha recentemente pubblicato delle Linee Guida sul Whistleblowing. Molto diverse da quelle italiane, questa volta a esclusivo beneficio dei “datori di lavoro“. In recenti studi, infatti, è stato dimostrato come l’anello debole del sistema sia proprio il soggetto nei confronti del quale le segnalazioni vengono rivolte, che spesso risulta incapace di prendere in seria considerazione ciò che gli viene rivelato, oppure reagisce in maniera difensiva interpretando la segnalazione come una critica al proprio modo di gestire un ambiente di lavoro.

Ebbene le Linee Guida si soffermano molto sul clima che un datore di lavoro dovrebbe instaurare per facilitare l’emersione di comportamenti illeciti (in inglese si usa il termine “disclosure“): “…come datore di lavoro è buona norma creare un ambiente di lavoro aperto, trasparente e sicuro in cui i dipendenti si sentono in grado di parlare e di far emergere comportamenti eticamente questionabili“.

E la “discuss-ability, cioè, la capacità di mettere in discussione e di mettersi in discussione è anche una delle sette qualità etiche di un’organizzazione, secondo Muel Kaptein, autorevole ricercatore olandese.

Dobbiamo smettere di pensare al Whistleblowing come un atto individuale, bensì cominciare a porci nell’ottica di una “RELAZIONE”, tra colui che segnala e colui che riceve la segnalazione. La tutela del dipendente pubblico che segnala è, pertanto, solo una faccia della medaglia. Il ruolo cruciale viene svolto dal datore di lavoro pubblico che è chiamato a gestire una delicatissima dinamica all’interno della quale la tutela della riservatezza è solo l’ultimo elemento.

Maggiore enfasi deve essere posta al particolare “clima” che il datore di lavoro deve saper creare per fare in modo che i dipendenti facciano emergere le questioni etiche in un ambiente aperto, trasparente e sicuro.

Per approfondire il tema del Whistleblowing, si può accedere ad una serie di articoli su questo blog.

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