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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Il conflitto di interessi. Un caleidoscopio di situazioni a rischio. SECONDA PARTE

(…leggi la PRIMA PARTE di questo articolo)

SECONDA PARTE: Verso una definizione di "conflitto di interessi"

Il conflitto di interessi reale (o attuale) è la situazione in cui l’interesse secondario (finanziario o non finanziario) di una persona (agente) tende a interferire con l’interesse primario di un’altra parte (principale), verso cui la prima ha precisi doveri e responsabilità.

Questa definizione è di Emiliano Di Carlo e ci pare la più adatta a descrivere questo complesso fenomeno. Secondo questo studioso, affinché ci sia “conflitto di interessi”, occorre la presenza di tre elementi chiave ossia:

  • una relazione di agenzia. Una relazione, cioè, tra un soggetto delegante (principale) e uno delegato (agente), in cui il secondo ha il dovere fiduciario di agire nell’interesse (primario) del primo (es. il rapporto medico-agente e paziente-principale; avvocato-agente e cliente principale; banca-agente e cliente-principale).
  • la presenza di un interesse secondario nel soggetto delegato (di tipo finanziario o di altra natura).
  • la tendenza dell’interesse secondario ad interferire con l’interesse primario. Il termine “tende a interferire” vuole sottolineare che l’interferenza si presenta con diversa intensità a seconda dell’agente portatore dell’interesse secondario e della rilevanza assunta da tale interesse.

Sempre secondo questo autore, la corruzione non è affatto assimilabile al conflitto di interessi. Mentre esiste una sostanziale omogeneità per quanto concerne il primo e il secondo elemento, a cambiare è il terzo elemento. Mentre il conflitto di interessi è una situazione di rischio in cui l’interesse secondario tende a interferire con l’interesse primario, nella corruzione la situazione di rischio si è trasformata in un abuso di potere, che ha visto prevalere l’interesse secondario su quello primario.

Dunque, il conflitto di interessi non è un comportamento (come la corruzione), ma una situazione, un insieme di circostanze che creano o aumentano il rischio che gli interessi primari possano essere compromessi dall’inseguimento di quelli secondari (Thompson 2009).

Sempre Di Carlo afferma che la corruzione è la degenerazione di un conflitto di interessi, in quanto c’è sempre il prevalere di un interesse secondario su uno primario. Il conflitto di interessi, invece, segnala solo la presenza di interessi in conflitto (anche solo in modo potenziale o apparente). Il conflitto di interessi, a differenza della corruzione, è caratterizzato da una portata ben più ampia di relazioni sociali ed economiche, la maggior parte delle quali non è classificata come reato, nonostante la sua presenza possa tendenzialmente violare l’equilibro socialmente accettabile tra l’interesse privato e i doveri e le responsabilità di un individuo.

Esistono particolari categorie di relazioni che hanno la potenzialità di generare interessi secondari confliggenti. Il nostro Codice di Comportamento e la legge 190/2012 ne incorporano una grande varietà:

  • Relazioni “ambigue” DONI, REGALI, ALTRE UTILITA’
  • Relazioni “finanziarie” RAPPORTI FINANZIARI, CREDITI O DEBITI,
  • Relazioni “politiche” APPARTENENZA A PARTITI , ASSOCIAZIONI O ORGANIZZAZIONI
  • Relazioni “amicali” AMICIZIA, GRAVE INIMICIZIA
  • Relazioni “familiari/affettive” CONIUGIO, CONVIVENZA, PARENTELA O AFFINITA’
  • Relazioni di “rappresentanza” TUTORAGGIO, CURA, PROCURA O AGENZIA
  • Relazioni “professionali” COLLABORAZIONE CON SOGGETTI PRIVATI
  • Relazioni “professionali future” PANTOUFLAGE o REVOLVING DOORS
  • Relazioni “extra-istituzionali” INCARICHI D’UFFICIO O EXTRA-ISTITUZIONALI

Abbiamo visto come un dono, ad esempio, è una transazione che assume una particolare formalità retorica. I doni che attivano uno schema di reciprocità, cioè, che spingono subdolamente il donatario a ricambiare, hanno la forza di generare un interesse secondario che tenderà ad interferire con l’interesse primario.

Inoltre, il dipendente pubblico deve comunicare l’appartenenza e/o la propria adesione ad associazioni od organizzazioni, a prescindere dal loro carattere riservato o meno, i cui ambiti di interessi possano interferire con lo svolgimento dell’attività dell’ufficio. Questo perché la partecipazione ad associazioni o organizzazioni può generare conflitto di interessi.

Anche il cumulo in capo ad un medesimo dirigente o funzionario di incarichi conferiti dall’amministrazione può comportare il rischio di un’eccessiva concentrazione di potere su un unico centro decisionale. La concentrazione del potere decisionale aumenta il rischio che l’attività amministrativa possa essere indirizzata verso fini privati o impropri determinati dalla volontà del dirigente stesso. Le amministrazioni debbono adottare dei criteri generali per disciplinare i criteri di conferimento e i criteri di autorizzazione degli incarichi extra- istituzionali in sede di autorizzazione allo svolgimento di incarichi extra-istituzionali, secondo quanto previsto dall’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, le amministrazioni debbono valutare tutti i profili di conflitto di interesse, anche quelli potenziali, mentre il dipendente è tenuto a comunicare formalmente all’amministrazione anche l’attribuzione di incarichi gratuiti (cfr. P.N.A. pag. 39).

La legge 190 ha introdotto un nuovo comma nell’ambito dell’art. 53 del D.Lgs. n. 165 del 2001 volto a contenere il conflitto di interesse emergente dall’impiego del dipendente successivo alla cessazione del rapporto di lavoro. Il rischio valutato dalla norma è che durante il periodo di servizio il dipendente possa artatamente precostituirsi delle situazioni lavorative vantaggiose per ottenere un lavoro per lui attraente presso l’impresa o il soggetto privato con cui entra in contatto. La norma prevede una limitazione della libertà negoziale del dipendente per un determinato periodo successivo alla cessazione del rapporto per eliminare la “convenienza” di accordi fraudolenti. La legge stabilisce che “I dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri” (cfr. P.N.A. pag. 40).

10AQuesta pratica ha una storia antica ed una definizione più recente. In inglese si utilizza il termine “revolving doors” che offre un’immagine piuttosto chiara della dinamica di una porta girevole (si esce dal settore pubblico, si entra nel settore privato e viceversa). Si può anche, alternativamente, utilizzare il termine francese “pantouflage” che significa, letteralmente, “mettersi in ciabatte”. Il termine pantouflage si riferisce ad una pratica che a livello di alti funzionari francesi, di solito ex studenti della École Polytechnique e l’École nationale d’administration, identifica coloro che ottenevano un lavoro nel settore privato, vanificando gli investimenti pubblici in istruzione e formazione della dirigenza pubblica. In uso, il termine può essere applicato a tutti i dipendenti pubblici, non solo quelli che raggiungono la notorietà. Il termine “pantouflage” ha un significato particolarmente peggiorativo quando è applicata a ex dipendenti che hanno lavorato in un’amministrazione e hanno esercitato un controllo sul settore privato. (Fonte: Wikipedia)

(continua…)

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