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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Il conflitto di interessi. Un caleidoscopio di situazioni a rischio. PRIMA PARTE

PRIMA PARTE: Il conflitto di interessi nella storia. 
la Repubblica di Platone e altre storie fantastiche
“L'unica ragione per fare un'azione A piuttosto che un'azione 
a essa alternativa B è che facendo A renderemo l'umanità 
(o, forse, tutti gli esseri senzienti) più felice di quanto l'avremmo 
resa nel compiere B...”

John Jamieson Carswell (1920 - 2012), 
filosofo e accademico australiano

2cNegli assetti amministrativi delle società pre-moderne, il conflitto di interessi del decisore pubblico e/o della burocrazia in generale non rappresentava un problema. Nella maggioranza dei
casi, piuttosto, la gestione del potere “pubblico” era occasione per promuovere interessi privati. Eppure, in antiche riflessioni filosofiche si può cogliere l’eco di quello che, in epoca moderna, rappresenta uno dei principali ambiti di discussione nel campo dell’etica delle scelte pubbliche.

Si assiste, nella storia della cultura umana e della filosofia in particolare, all’emergere progressivo di dilemmi inerenti la cura del bene pubblico in contrapposizione o sovrapposizione alla cura di interessi privati.

Platone, nel suo tentativo di descrivere la repubblica “ideale” e di rafforzare la coesione sociale tra le classi, ricorre ad un falso mito, il mito dei metalli. “Creare un falso mito, infatti, potrebbe essere un buon sistema per indure i cittadini a curarsi maggiormente della città e dei rapporti reciproci”. Con il falso mito, “cercherò di persuadere innanzitutto i governanti stessi e i guardiani, poi anche il resto della città, che essi avevano l’impressione di ricevere tutta l’educazione fisica e spirituale impartita da noi come in un sogno che accadesse attorno a loro, ma in realtà in quel momento erano plasmati ed educati nel seno della terra, essi, le loro armi e il resto del loro equipaggiamento già bell’è fabbricato. E quando furono interamente formati la terra, che era la loro madre, li portò alla luce. Per questo ora devono provvedere alla terra in cui vivono e difenderla come loro madre e nutrice, se qualcuno muove contro di essa, e considerare gli altri cittadini come fratelli nati anch’essi dalla terra”.

Nel falso mito Platone distingue tre diverse “classi” di cittadini. Il cittadino medio (artigiani- commercianti) che è fatto di ferro e bronzo, il guardiano (l’equivalente di un giudice o di un pubblico funzionario) che è fatto di argento e il re-filosofo (atto a governare) che è fatto di oro. “Voi cittadini siete tutti fratelli, diremo loro continuando il racconto, ma la divinità, plasmandovi, al momento della nascita ha infuso dell’oro in quanti di voi sono atti a governare, e perciò essi hanno il pregio più alto; nei guardiani ha infuso dell’argento, nei contadini e negli altri artigiani del ferro e del bronzo”.

Ci occuperemo dei guardiani, per ovvie ragioni. Per Platone, l’educazione dei guardiani deve essere gestita con attenzione in modo che “essi saranno gentili con il proprio popolo, e pericolosi per i nemici, non diversamente da cani ben allevati”. Essi dovranno possedere un’indole “animosa” e “filosofica” allo stesso tempo. Se guardiani uomini e donne vivranno insieme, arriveranno dei bambini, e, per eliminare ogni tentazione per essi di perseguire un interesse diverso da quello della Repubblica, i loro figli dovranno essere allontanati dai loro genitori e allevati dallo Stato.

Ancora, per fare in modo che non si trovino in situazioni di conflitto di interessi, essi non dovranno possedere una proprietà privata, anzi, abiteranno in baracche, fuori dalle mura della città.

« », confermai. «Ma abitazioni di soldati, non di commercianti»

«E che differenza c’è tra loro, secondo te?», chiese

«Cercherò di spiegartelo», risposi. «La colpa più grave e più vergognosa per dei pastori sarebbe quella di allevare dei cani da guardia del gregge in modo tale che per l’intemperanza, la fame o qualche altra cattiva abitudine tentassero essi stessi di assalire le pecore, diventando, anziché cani, simili ai lupi»

« », disse

«Sarebbe grave: come negarlo?». «Non bisogna quindi evitare in ogni modo che i nostri difensori facciano una cosa del genere con i cittadini, dal momento che sono più forti di loro, e da alleati benevoli si trasformino in padroni crudeli?»

«Bisogna evitarlo!», rispose.

In epoca moderna, con la progressiva democratizzazione degli Stati soprattutto in Europa occidentale e negli Stati Uniti, i governi e la pubblica amministrazione sono stati chiamati a “rendere conto” del proprio operato nei confronti dell’opinione pubblica. Emerge con forza il problema di allontanare ogni sospetto in merito all’interesse verso il quale ci si mette al servizio in qualità di decisore pubblico. Ma questa preoccupazione, seppure molto viva almeno al di fuori nei nostri confini nazionali, ha diverse connotazioni a seconda dell’ordinamento giuridico dove ci si trova.

Ad esempio, in Francia, ogni ciclo elettorale non determina, se non in pochi casi, un cambiamento delle posizioni apicali dell’amministrazione. Mantenendo una certa continuità, questi sistemi mirano a valorizzare la professionalità, l’affidabilità e l’indipendenza della componente burocratica. Ovviamente questo schema ha dei pro e dei contro. Da una parte, si cerca di favorire la creazione di una iper-burocrazia professionale che garantisca professionalità ed equidistanza dagli interessi in gioco, ad esempio attraverso la modalità di accesso al lavoro pubblico tramite concorso oppure attraverso un forte investimento in formazione, determinando una alta specializzazione della componente amministrativa. Dall’altra parte, si corre il pericolo di selezionare pericolosamente una “casta” di amministratori, un gruppo sociale, cioè, sostanzialmente chiuso. Si parla spesso, a questo proposito, di “monachesimo amministrativo” oppure si usano termini quali “mandarini di stato” per identificare i componenti di una burocrazia dominante.

Se analizziamo, invece, uno schema diametralmente opposto, come, ad esempio, quello statunitense, ci accorgeremmo che ogni ciclo elettorale determina un rilevante cambiamento delle posizioni apicali dell’amministrazione (tale meccanismo si chiama “spoils system”). Puntando su un continuo cambiamento delle posizioni apicali, questi sistemi mirano a potenziare la “accountability” democratica della componente burocratica. Anche in questo caso, ovviamente, ci sono dei pro e dei contro. Da una parte, si cerca di introdurre una certa alternanza ai vertici di soggetti della società civile e/o accademica (una specie di “burocrazia soft“). Dall’altra parte, tuttavia, si corre il rischio che il decisore pubblico, essendo di nomina diretta e fiduciaria della componente politica, determini una atteggiamento che ricorda più la “cortigianeria” che l’indipendenza e l’equidistanza degli interessi. Spesso si assiste a fenomeni di asservimento e di sostanziale identificazione della burocrazia negli interessi promossi dalla componente politica.

In sostanza, però, nel cercare di eliminare tutti i conflitti di interesse, scopriamo che tali conflitti sono connaturati alla stessa natura umana.

Naturalmente, non possiamo immaginare i dipendenti pubblici come i guardiani di Platone, disposti a sacrificare tutte le libertà individuali per il bene comune. D’altra parte, senza una riflessione sulla capacità dei conflitti di interesse di allontanare le decisioni dal bene comune, è difficile per gli amministratori (politici e/o dirigenti e funzionari pubblici) di perseguire l’obiettivo e per gli osservatori (cittadini, utenti, osservatori qualificati, ecc.) di fidarsi di loro.

Questo è il motivo per cui le società moderne hanno difficoltà a regolare i conflitti e spesso falliscono nel raggiungere un equilibrio ragionevole.

(continua…)

 

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