Andrea: Caro Massimo, hai letto il Piano Nazionale Anticorruzione 2019? E’ interessantissimo!
Massimo: Sì, ho letto qualcosa… Ma non capisco tutto il tuo entusiasmo!
Andrea: E’ per via dell’Allegato 1 del PNA 2019, che fornisce indicazioni utili per la progettazione, la realizzazione e il miglioramento continuo del “Sistema di gestione del rischio corruttivo”, alla luce dei principali standard internazionali di risk management!
Massimo: Ti devo confessare che gli allegati del Piano Nazionale Anticorruzione mi hanno sempre messo a disagio: ricordo ancora con una certa ansia l’allegato 5 del PNA 2013, che conteneva una metodologia di valutazione dei rischi corruttivi che si è rivelata di scarsa utilità, ma che ANAC non ha mai ufficialmente disconosciuto!
Andrea: Mi dispiace, ma ti devo contraddire: nell’Allegato 1 del PNA 2019 si legge chiaramente che “anche a seguito dei non positivi risultati riscontrati in sede di monitoraggio dei PTPCT da ANAC, si specifica che l’allegato 5 del PNA 2013 non va più considerato un riferimento metodologico da seguire”.
Massimo: Meraviglioso! Chiodo scaccia chiodo e allegato del PNA scaccia allegato del PNA! Certo, ANAC ci ha messo 6 anni per decidere di cambiare una metodologia che fin da subito ha destato perplessità nelle amministrazioni e negli esperti. Forse un po’ troppi anni.
Andrea: In realtà già nel PNA 2015 ANAC raccomandava di non applicare la metodologia dell’allegato 5 in modo troppo meccanico e nel 2016 l’Autorità si era riservata di apportare: “con successive linee guida […] le modifiche necessarie al sistema di misurazione”
Massimo: Quindi il PNA 2019 propone un nuovo sistema di misurazione del rischio di corruzione?
Andrea: Non proprio. Un sistema di misurazione affidabile, probabilmente, non l’ha trovato nemmeno ANAC e quindi ha proposto dei criteri metodologici di tipo generale da adattare alle singole amministrazioni, per guidarle nell’aggiornamento dei “4 pilastri” del PTPCT: analisi del contesto, mappatura dei processi, valutazione e trattamento del rischio.
Massimo: E quindi?
Andrea: E quindi, probabilmente, nel 2020 le pubbliche amministrazioni dovranno organizzare dei corsi di formazione al personale, per mettere gli uffici nelle condizioni di realizzare la valutazione “qualitativa” del rischio richiesta dal PNA
Massimo: Sì, però vedi, Andrea, io temo che tutta questa attenzione ai processi, questo tentativo di trovare i rischi nelle pieghe dei procedimenti, potrebbe essere fuorviante. Ho letto PTPCT che prendono in considerazione centinaia di attività, identificando centinaia di rischi e centinaia di procedure organizzative. E sinceramente questo modo di fare anticorruzione mi sembra un po’ barocco, un po’ confuso e vittima di una certa ossessione del controllo.
Andrea: Adesso non esagerare, Massimo! Perché mai questo modo di prevenire la corruzione dovrebbe essere così controproducente?
Massimo: Perché non riesce a cogliere certi fenomeni corruttivi che sono profondamente diffusi e che non vengono innescati dalla cattiva gestione dei procedimenti, ma, piuttosto, hanno a che fare con l’impatto che le scelte e i comportamenti degli agenti pubblici hanno su interessi “strategici” che le pubbliche amministrazioni dovrebbero promuovere.
Andrea: Ti riferisci per caso alla corruzione sistemica oppure alla corruzione politica?
Massimo: No. Mi riferisco a dinamiche che i dipendenti pubblici vedono tutti giorni, ma che non percepiscono come a rischio di corruzione. E che non emergono dalla mappatura e valutazione dei processi. Se vuoi ti faccio un paio di esempi… di quelli che ci raccontano durante i nostri corsi di formazione.
CASO 1:
Ci troviamo presso l’Azienda Sanitaria”Santa Lucia”.
Il provveditorato dell’Azienda viene incaricato di acquistare apparecchiature per il Centro di Ortottica.
Ebbene, il dirigente del provveditorato, dottor Sergio Scozzese, al fine di ridurre i costi così come indicato dal Direttore amministrativo e dalla politica regionale, decide di indire una gara al massimo ribasso per l’acquisto di campimetri che, come saprai, sono strumenti che permettono ai suddetti tecnici ortottici di misurare il campo visivo; strumenti di fondamentale importanza, che non possono mancare nell’ambulatorio di ortottisti pubblici, evidentemente.
La gara se la aggiudica la ditta Cataratta s.p.a., poco nota alla categoria dei tecnici, che aveva offerto un ribasso davvero vantaggioso per le casse dell’Azienda.
Fin dai primi utilizzi della nuova apparecchiatura, tuttavia, è un gran commentare sui gruppi Whatsapp dei tecnici ortottisti dell’Azienda: “Ma che razza di campimetro ci hanno messo in mano!” – “Praticamente inutilizzabile!” – “Funzionerebbe se, almeno, si accendesse!“
Insomma, una catastrofe che dilaga a vista d’occhio (sigh!). I commenti arrivano all’orecchio del Direttore del Centro di Ortottica dell’Azienda. Insomma, una bella gatta da pelare.
In uno degli ambulatori della ASL il personale avverte la responsabilità di adoperarsi per mettere in sicurezza la reputazione dell’Azienda, che comincia a ricevere segnalazioni e reclami da parte dei pazienti che si trovano nella necessità di eseguire l’esame presso strutture private.
Il dottor Indro Iride, un ortottico della ASL, decide di mettere a frutto la sua rete di relazioni, che è assai estesa. In occasione di un Convegno organizzato da una ditta produttrice di dispositivi medici, il dottor Iride viene avvicinato da un suo conoscente, il commendator Commòdo, titolare di una ditta produttrice di campimetri.
Il quale gli dice: “Carissimo Indro! Abbiamo partecipato anche noi a quella gara… E’ davvero uno scandalo che l’Azienda abbia potuto accettare un ribasso che a noi era apparso palesemente anomalo. Se voi, che siete le vere vittime di una politica così scellerata, dato che vi trovate in trincea di fronte ai pazienti, avete la necessità comunque di svolgere correttamente gli esami, non esitate a chiedere una mano. Ad esempio, potremmo installare presso i vostri ambulatori un paio di campimetri di ultima generazione per i quali, proprio in questi mesi, stiamo ultimando la fase di test. Ve li forniremmo in comodato d’uso, senza alcun obbligo poi di acquistarli. E voi ce li restituirete quando l’Azienda sistemerà la situazione. Anche per noi sarebbe un’occasione per completare il test!“.
Il dottor Iride accetta di buon grado una soluzione che sembra mettere tutti d’accordo. I macchinari vengono portati presso gli ambulatori ed installati. Essi permettono, effettivamente, di erogare le prestazioni sanitarie dei tecnici ortottisti.
I pazienti smettono di presentare reclami e il dottor Iride, in una telefonata al commendator Commòdo, manifesta tutta la sua soddisfazione per la risoluzione di una questione che ha anche permesso di conservare una certa pace sociale; in questo senso anche il Direttore del Centro di Ortottica aveva elogiato l’iniziativa. Afferma il dottor Iride: “Carissimo! Mi hai fatto proprio un gran favore! I tuoi apparecchi sono davvero di grande qualità. Domani dovrebbero arrivare le parti di ricambio che ti abbiamo acquistato! Anche la manutenzione che ci avete fornito, come dite voi? “FULL RISK” è stata attivata, non ti preoccupare!“.
Purtroppo la telefonata viene ascoltata dal Magistrato che sta indagando sui rapporti anomali del commendator Commòdo con la sanità pubblica regionale. Al dottor Iride viene chiesto di chiarire davanti al Magistrato inquirenti i motivi per cui alcune apparecchiature di un operatore economico siano potute entrare nell’Azienda alla stregua di “forniture” senza alcun passaggio formale di aggiudicazione. Al dottor Iride viene anche chiesto di chiarire i rapporti di frequentazione abituale con il titolare della ditta, cioè con il commendator Commòdo, che si evincono dal tono della telefonata. A tali accuse il dottor Iride ha un cedimento e bisbiglia ad una sua collega: “Tutto quello che ho fatto è stato per mettere in sicurezza i nostri ambulatori! Io non ci ho guadagnato nulla!“
CASO 2:
La dottoressa Casamatta lavora come tecnico della riabilitazione psichiatrica presso l’Azienda Sanitaria di Matto sul Serio, un territorio purtroppo vessato da un inquinamento strutturale dell’ecosistema che ha determinato, nel tempo, condizioni favorevoli all’emersione di patologie psichiatriche.
Presso il suo ambulatorio si avvicendano persone con disturbi non eccessivamente gravi che, tuttavia, chiedono di essere visitate con urgenza anche quando tale urgenza non è sancita dalla prescrizione del Medico di Medicina Generale (MMG). Sono due, infatti, le corsie per la gestione delle priorità: “URGENTE” e “NON URGENTE”. La valutazione viene fatta dal Medico di Medicina Generale ed espressa nell’impegnativa con cui i pazienti si presentano allo sportello.
Assai spesso i familiari di soggetti con impegnative “NON URGENTI” esprimono una forte aspettativa di presa in carico in regime di URGENZA che, tuttavia, viene puntualmente frustrata da un atteggiamento piuttosto “severo” della segretaria dell’ambulatorio, la dottoressa Imparziali.
Alcune famiglie si vedono costrette a presentare un reclamo. Altre tentano di ammorbidire la dottoressa Imparziali con doni e altre piccole utilità, ma niente. C’è stato anche un caso di aggressione verbale: la madre di un paziente, il cui unico disturbo era una atavica predisposizione al dolce-far-niente, ha messo le mani addosso alla dottoressa Imparziali.
Giunta alla pensione, la dottoressa Imparziali viene sostituita con un nuovo dipendente, il dottor Pocherogne. L’atteggiamento del neoassunto è del tutto diverso.
E’ appena uscito da un master in relazioni con il pubblico e identifica i pazienti con il termine “clienti”. Inoltre un giorno, di fronte al familiare di un paziente con impegnativa NON URGENTE ma con aspettative di visita immediata, solomonicamente risponde: “Torni dal suo Medico di Medicina Generale e si faccia apporre la sigla ‘URGENTE’ all’impegnativa. E’ un suo diritto. Lo deve e lo può rivendicare!“
Una soluzione geniale a detta di molti, tanto che la risposta diventa una prassi consolidata, adottata anche da altri membri dell’equipe a cui la dottoressa Casamatta appartiene.
La dottoressa Casamatta non può non notare che il livello di conflittualità all’interno dell’ambulatorio è sceso di molto, tuttavia non le sembra che tale prassi sia corretta, né tanto meno giustificabile…
Andrea: Accidenti, Massimo! Ma questi sono assolutamente degli eventi a rischio, che generano dei “feroci equilibri” (come li chiamerebbe Roberto Sanesi ) tra interessi primari e secondari, dove diventa difficile capire se la corruzione vera e propria c’è o non c’è!
Massimo: Esatto! Tuttavia, analizzando il contesto esterno in termini “criminologici” e il contesto interno in termini di ruoli e responsabilità, questi rischi non emergono. Perché qui le persone “risolvono” i conflitti di interessi adottando soluzioni non previste da ruolo che giocano nella loro organizzazione.
Andrea: E in effetti, come dici tu, non emergono nemmeno analizzando i processi. Perché qui i processi non vengono manomessi: le procedure di acquisto sono regolari, le prenotazioni sono legittime, ma svuotate di qualunque significato, perché sono attivati processi paralleli o scorciatoie che nessuna mappatura dei processi potrà mai identificare!
Massimo: Invece, caro Andrea, questi rischi sono facilmente prevedibili analizzando le dinamiche tra gli interessi. Cioè non guardando gli atti e i procedimenti ma gli interessi sottesi agli atti e ai procedimenti e le persone che gestiscono i procedimenti e che formano gli atti amministrativi.
Andrea: Per fare questo tipo di analisi, può essere utile fare riferimento ai quattro tipi di conflitto di interessi (esogeno, endogeno, inerente e apparente) di cui abbiamo parlato in un post precedente!
Massimo: Un’analisi del rischio di questo tipo non identifica più un numero infinito di eventi a rischio, ma un numero limitato di “pattern corruttivi“,cioè di schemi generali, che descrivono dinamiche a rischio, e che possono essere applicati a diverse situazioni concrete che si verificano all’interno delle organizzazioni.
Andrea: Hai ragione … Dei “pattern” che sono come le formine che i nostri figli utilizzano quando giocano con la sabbia al mare, e che attendono solo di essere “riempite”con i ruoli, i comportamenti e i processi concretamente presenti dentro le organizzazioni.
Massimo: I due casi che ti ho raccontato rimandano, entrambi, ad un medesimo “pattern corruttivo”, che potremmo chiamare “pattern della scorciatoia“e in cui compaiono:
- un processo che presenta vincoli, per garantire la promozione di interessi primari,
- la caduta di un interesse primario,
- un destinatario che non è soddisfatto dalle scelte dell’agente,
- un “agente esterno” che permette al destinatario di trovare una “scorciatoia” per soddisfare i propri interessi secondari.
- uno o più bias cognitivi, cioè meccanismi di manipolazione del contesto, di errata categorizzazione dello scenario, veri e propri “alibi” che permettono all’agente di non dover “aggiornare” il concetto-di-sè, da onesto a disonesto (“E’ un tuo diritto!“, “Il paziente è un nostro cliente!“).
Andrea: Proviamo ad applicare questo modello ai casi. Ad esempio, nel primo caso una scelta organizzativa premia un interesse primario, l’efficienza economica, a discapito del buon andamento. In breve la scelta dell’Azienda di ricorrere ad una gara al massimo ribasso ha l’effetto di far risparmiare risorse economiche ma rende insostenibile l’erogazione delle prestazioni (buon andamento) da parte dei tecnici ortottisti.
Massimo: Esatto! All’interno di questo contesto, che noi definiremmo conflitto di interessi “endogeno”, cioè conflitto tra interessi primari, si genera un secondo conflitto di interessi. Questa volta è il fornitore, la Cataratta s.p.a., potenziale destinatario di una procedura di selezione, a promuovere l’interesse secondario alla fidelizzazione del committente attraverso una strategia che rappresenta una scorciatoia rispetto all'”evidenza pubblica”. Noi abbiamo definito “inerente” questo conflitto di interessi.
Andrea: Quindi abbiamo una doppia pressione. Dall’alto il Principale Delegato, ovvero l’Azienda, crea un contesto in cui un interesse primario decade. Dal basso un potenziale beneficiario promuove un interesse secondario che mira a distorcere a proprio vantaggio un processo pubblico.
Massimo: Il dottor Iride, destinatario interno della procedura di gara, non è soddisfatto della fornitura e trova una scorciatoia, cioè, non fa altro che ristabilire il buon andamento premiando l’interesse secondario di un potenziale destinatario esterno, che diventa un “agente occulto” e procura al dottor Iride ciò di cui ha bisogno. In questi casi la distorsione rischia di passare del tutto inosservata perché si genera un “Equilibrio di Nash“, cioè quel particolare stato di cose in cui nessuna delle parti in causa ha interesse a modificare, da sola, il proprio comportamento. Esso dipende dal “guadagno” (pay-off) atteso dalle scelte. E cioè dagli interessi che tendono a muovere destinatari, agenti e principali pubblici.
Andrea: Ho provato a tradurre questa “convergenza” di interessi primari e secondari che si genera a seguito della decisione dell’agente Indro Iride in una immagine. E’ piuttosto esplicita… L’unico interesse a “piangere” è l’imparzialità.
Massimo: Fantastico! Dice assai più di qualsiasi scheda di valutazione dei rischi vista finora.
Andrea: Posso immaginare che anche nel secondo caso si determini una situazione simile. Anche in quel caso il dottor Pocherogne, l’Agente pubblico, premia gli interessi di gran parte degli attori trovando una scorciatoia, ovvero spostando il rischio di azzardo morale in capo al Medico di Medicina Generale.
Massimo: Ma generando un danno all’imparzialità, evidentemente. Ora, dal momento che il PNA 2019 stabilisce che la finalità del Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPCT) è di identificare le misure organizzative volte a contenere il rischio di assunzione di decisioni non imparziali, capisci come osservando i processi sotto questa lente si colga molta più realtà di qualunque astratta valutazione.
Andrea: La tua proposta è interessante. Mi chiedo, però, se le pubbliche amministrazioni saranno in grado di svolgere questo tipo di analisi, così diverso da quello prescritto dal ANAC.
Massimo: Abbiamo potuto constatare in questi ultimi anni che non tutte le organizzazioni sono in grado di “ragionare” in termini di interessi convergenti o contrapposti. Ad esempio, gli Enti Locali conservano un approccio assai formalistico all’anticorruzione.
Andrea: Ma noi abbiamo osservato con i nostri occhi che le dinamiche che hai descritto nei casi sono assolutamente riscontrabili anche nei Comuni o nelle Province.
Massimo: Infatti. Ed è un vero peccato che si tardi ad adottare strumenti di lettura ed interpretazione del fenomeno corruttivo che potrebbero far emergere rischi reali e non gli elenchi di eventi pre-categorizzati contenuti all’interno delle piattaforme informatiche che ormai hanno sostituito l’analisi e l’osservazione della realtà.
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