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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Valutare la tenuta di un processo: lo STRESS TEST e le INDAGINI INTERNE – Istruzioni per l’uso

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di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

In un precedente post abbiamo fornito una descrizione teorica dei fenomeni corruttivi e delle strategie di prevenzione proposte da @spazioetico. La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Abbiamo concluso il post scrivendo che, a nostro parere: “L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione”

Oggi vogliamo passare dalla teoria alla pratica, e cominciare a presentare due strumenti che possono essere utilizzati dai RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione) e che, a nostro parere, possono migliorare la capacità delle pubbliche amministrazioni di prevenire la corruzione ed identificare i comportamenti a rischio:

  1. Le indagini interne (internal audit)
  2. lo STRESS TEST

Gli audit interni sono uno strumento già adottato da molte amministrazioni. Lo STRESS TEST, invece, è un nuovo strumento su cui @spazioetico sta lavorando da tempo.

Lo STRESS TEST è una metodologia di intervento che va molto di moda in ambito bancario e serve per determinare se le organizzazioni bancarie abbiano capitale sufficiente a reggere l’impatto di un ambiente economico più difficile rispetto a quanto previsto. Solo che noi lo proponiamo per testare la tenuta dei processi organizzativi sottoposti a eventuali “attacchi corruttivi”.

 

1. QUANDO ATTIVARE UNA INDAGINE INTERNA O UNO STRESS TEST

Il RPCT dovrebbe indagare o stressare i processi tutte le volteFLUSSO in cui nei processi si evidenzino fattori di rischio o anomalie rilevanti. Ovviamente il concetto di “rilevante” è molto soggettivo. In linea di massima, possiamo suggerirvi questo criterio: un fattore di rischio o una anomalia sono rilevanti quando emergono a seguito di una segnalazione da parte dei dipendenti (whistleblowing),oppure quando sono associati ad un processo che ha un livello di rischio alto (valutazione del rischio), oppure quando sono rilevati dal sistema dei controlli interni (qualità, privacy, sicurezza informatica, regolarità amministrativa, regolarità contabile, ecc …). 

Anomalia e fattore di rischio non sono la stessa cosa:

  • un fattore di rischio è un elemento che può incrementare il rischio di corruzione (per esempio, la scarsa chiarezza della normativa è un fattore di rischio).
  • una anomalia, invece, è la traccia lasciata da un comportamento a rischio (per esempio, l’assegnazione di un contributo economico, da parte di un Comune, ad una associazione neo-costituita e che non svolge attività nel territorio comunale è una anomalia). 

Ovviamente, la presenza di fattori di rischio o anomalie non indica, automaticamente, la presenza di fenomeni corruttivi. Il RPCT deve approfondire la questione. E per farlo può optare per una INDAGINE INTERNA o uno STRESS TEST. Ma per scegliere lo strumento più adeguato deve innanzitutto conoscere la differenza che intercorre tra la struttura di un processo e le istanze che lo attuano.

 

2. LA CARBONARA E LA CORRUZIONE
La struttura di un processo è la rappresentazione del flusso di tutte le possibili attività (task) di un processo. Può essere più o meno complessa e con più o meno diramazioni (figura 1).

struttura processo

Figura 1: struttura di un processo

L’istanza di un processo è invece un’esecuzione reale delle attività previste dalla struttura del processo (figura 2)

istanza processo

Figura 2: istanza di un processo

Siete in crisi? Non capite più esattamente di cosa stiamo parlando? Vi facciamo un semplice esempio, che chiarirà ogni cosa. E per farlo, tireremo in ballo gli spaghetti alla carbonara, un piatto che piace molto agli autori di questo blog (anche se uno dei due autori, essendo di Milano, tifa per il “ris giald“, cioè per il risotto alla milanese).

OLYMPUS DIGITAL CAMERAL’origine della carbonara è avvolta nel mistero: secondo alcuni è stata ideata dai carbonai dell’Appennino, secondo altri dagli americani che avevano nostalgia delle colazioni a base di bacon e uova.

Preparare gli spaghetti alla carbonara” è un processo. L’input del processo sono gli ingredienti (spaghetti, uova, pancetta, acqua, sale e pepe), mentre l’output è rappresentato dal piatto di pasta fumante,pronto per essere mangiato.

La struttura del processo “preparare la pasta alla carbonara” sono le ricette che posso trovare su internet o su un libro di cucina. La ricette non sono tutte uguali: in alcuni casi è previsto l’uso della pancetta. In altri casi è d’obbligo l’uso del guanciale. In alcune ricette si usa il pecorino. In altre è previsto l’uso (in tutto o in parte) di formaggio grana o parmigiano.

Una istanza del processo “preparare gli spaghetti alla carbonara” è la singolaMeal Lunch Italian Pasta Dinner Carbonara Food carbonara che faccio una sera, con gli ingredienti che ho scelto di usare o che ho a disposizione nel frigorifero.

Ovviamente, la carbonara che preparo può venire uno schifo, per due ragioni:

  1. ho realizzato male la ricetta oppure ho usato ingredienti scadenti;
  2. la ricetta era sbagliata.

Il parallelo tra la carbonara e la corruzione è facile da intuire. Anche il rischio di corruzione si può generare:

  1. nelle singole istanze di un processo,
  2. nella struttura di un processo.

Le due cose, ovviamente, non sempre si escludono: se la struttura di un processo è vulnerabile alla corruzione (se evidenzia dei fattori di rischio), allora su quella struttura sarà possibile eseguire istanze che contengono corruzione (e che chiameremo istanze anomale). Viceversa, le istanze anomale di un processo possono diventare prassi (e quindi non essere più concepite come anomale) e modificare la struttura del processo (figura 3).

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figura 3: interazione tra fattori di rischio e anomalie

 

3. ISTANZA DI UN PROCESSO E ISTANZA DI UN PROCEDIMENTO

Le istanze di un processo non devono essere confuse con le istanze (di parte o d’ufficio) che avviano i procedimenti. Anche se i due tipi di istanze sono tra loro correlate (figura 4). Infatti:

  • Una istanza “A” (di parte o di ufficio) determina l’avvio di un procedimento X,
  • I procedimenti, una volta avviati, vengono attuati attraverso dei processi,
  • Quindi l’istanza “A” (di parte o di ufficio) determina anche l’avvio di una istanza “B” del processo Y che attua il procedimento X.
istanza e istanza

Figura 4: avvio del procedimento = innesco di una istanza di processo.

Quindi le attività di una pubblica amministrazione possono essere rappresentate a tre distinti livelli:

  • Procedimenti,
  • Strutture di processo,
  • Istanze di processo.

Di solito, le valutazioni del rischio contenute nei Piani di Prevenzione della Corruzione (PCPT) delle Pubbliche Amministrazioni rilevano esclusivamente la corruzione a livello dei procedimenti, cioè la corruzione che deriva dalla mancata applicazione della normativa. Tuttavia, è possibile includere nella valutazione anche l’identificazione dei fattori di rischio (vulnerabilità della struttura del processo) e identificare le anomalie che si potrebbero evidenziare nelle istanze di un processo. ANCI Lombardia ha sviluppato, nel 2016, una metodologia che si pone questo obiettivo. Questa metodologia è stata utilizzata e sviluppata da @spazioetico ed utilizzata, insieme ad altri strumenti, per l’analisi del rischio nella libera professione intramuraria (ALPI) e per la categorizzazione dei diversi tipi di corruzione. 

La valutazione del rischio è una attività a priori: non è detto che i fattori di rischio e le anomalie identificati in tale sede siano effettivamente quelli corretti. Tuttavia, la valutazione del rischio orienta le strategie di prevenzione. E’ quindi necessario verificare nel tempo se la valutazione del rischio è corretta e, in caso contrario, aggiornarla.

Le INDAGINI INTERNE e lo STRESS TEST servono proprio a questo: 

  • Lo STRESS TEST è una simulazione che serve per capire se i fattori di rischio ipotizzati nella struttura di un processo possono effettivamente innescare istanze anomale
  • Le INDAGINI INTERNE, invece, prendono in considerazione un campione di istanze di un processo, per capire se le anomalie ipotizzate sono effettivamente la traccia di comportamenti a rischio.

 

4. LO STRESS TEST: ISTRUZIONI PER L’USO

Lo STRESS TEST si concentra sui fattori di rischio. Ed è una simulazione: la simulazione di una istanza anomala. In poche parole, lo STRESS TEST simula (in modo controllato) un comportamento a rischio, per capire se le misure di prevenzione mitigano adeguatamente i fattori di rischio e sono in grado di rilevare l’irregolarità simulata.

Abbiamo specificato che lo STRESS TEST deve simulare in modo controllato una istanza anomala. Questo significa che non bisogna abusare dello STRESS TEST e soprattutto, nell’eseguirlo non bisogna andare fino in fondo: bisogna fermarsi prima di creare dei danni o dei veri illeciti penali o amministrativi.

Uno STRESS TEST deve essere progettato con attenzione:

  • Devono essere identificati, innanzitutto, i fattori di rischio presenti nel processo e le istanze illecite che possono essere abilitate dai fattori di rischio
  • Il RPCT deve coinvolgere soggetti interni all’ufficio all’ufficio e concordare con loro sulla necessità di eseguire uno STRESS TEST;
  • Gli obiettivi dello STRESS TEST e le ragioni che spingono a eseguirlo devono essere messi per iscritto, in un verbale (che deve essere tenuto riservato) firmato da tutti i soggetti coinvolti nello STRESS TEST;
  • Lo STRESS TEST non deve modificare in modo permanente i documenti, le banche dati e gli esiti del processo “stressato”;
  • L’istanza anomala deve essere avviata e gestita in modo tale da non produrre alcun effetto (positivo o negativo) all’interno o all’esterno dell’ente
  • In particolare, l’istanza anomala non deve incidere sulle risorse economiche dell’ente o sullo status giuridico delle persone
  • I risultati dello STRESS TEST devono essere discussi con l’ufficio che è stato “stressato”, non tanto al fine di “punire” i componenti, ma per trovare delle soluzioni organizzative per mitigare i fattori di rischio che hanno “abilitato” l’istanza anomala.

 

5. LE INDAGINI INTERNE: ISTRUZIONI PER L’USO 

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Figura 5: accordi corruttivi, distorsione dei processi e anomalie

Le INDAGINI INTERNE si concentrano sulle anomalie. Gli accordi corruttivi, infatti, si sviluppano nella sfera invisibile dei comportamenti illegali, ma si realizzano nella sfera visibile dei comportamenti organizzativi, perché la corruzione, per realizzarsi, ha sempre bisogno di aggredire e distorcere i processi. Queste distorsioni possono non essere immediatamente visibili, ma lo diventano se si analizzano le informazioni (dati e documenti) prodotte dalle istanze dei processi, che sono  registrati e custoditi nella documentazione prodotta dall’ufficio o nei sistemi informatici dell’amministrazione (figura 5). La distorsione di un processo, infatti, crea quasi sempre delle anomalie nei dati e nelle informazioni accumulate durante il processo, che non possono essere del tutto controllate e cancellate da chi ha attuato la distorsione (figura 6).

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Figura 6: chi distorce un processo non può eliminare tutte le informazioni generate dall’esecuzione della istanza (e quindi non può controllare le anomalie generate dalla distorsione

 

Le anomalie insomma sono l’impronta lasciata dalla corruzione sul luogo del delitto. Ma dobbiamo saperle identificare e per farlo è necessario disporre di RED FLAG (o indicatori) cioè dobbiamo sapere come incrociare tra loro le informazioni. 

footprints-303436_640Di seguito alcuni esempi RED FLAG per le anomalie che si generano negli affidamento, identificate da ANAC nel P.N.A. 2015:

  • gare aggiudicate con frequenza agli stessi operatori
  • ripetuti affidamenti diretti ad uno stesso fornitore, per somme che sono appena sotto la soglia stabilita per legge (ad esempio, due affidamenti del valore di 39.990 euro nello stesso anno,a favore del medesimo fornitore!)
  • previsione di criteri di aggiudicazione della gara eccessivamente discrezionali o incoerenti rispetto all’oggetto del contratto;
  • gare aggiudicate con un’unica offerta valida.

footprints-303436_640Ecco invece alcune RED FLAG per le anomalie nella concessione di vantaggi economici a favore delle associazioni:

  • assegnazione di contributi ad associazioni appena costituite
  • concessione di contributi ingenti ad associazioni di piccole dimensioni, o che svolgono poche attività
  • concessione di un contributo di entità tale da generando un “utile” per l’associazione
  • oggetto del contributo descritto in modo talmente generico, da non consentire di identificare le attività che l’associazione ha svolto o intende svolgere
  • concessione di contributi per attività che non rientrano nelle competenze istituzionali del Comune.
  • concessione di contributi per attività non previste dallo statuto dell’associazione
  • mancata realizzazione o parziale realizzazione delle attività oggetto del contributo
  • realizzazione di attività diverse da quelle oggetto del contributo

Come chiarito in precedenza, non è detto che l’istanza anomala di un processo sia, automaticamente, una istanza corrotta. Tuttavia, in presenza di anomalie, è necessario un approfondimento: una INDAGINE INTERNA, finalizzata a capire perché le anomalie si sono generate. Il soggetto che esegue l’INDAGINE INTERNA

  • deve essere esterno all’ufficio “indagato”
  • deve conoscere adeguatamente il processo
  • deve coordinarsi con il RPCT (oppure coincidere con il RPCT)
  • deve avere libero accesso alle informazioni dell’ente
  • deve produrre evidenze documentali, a sostegno degli esiti dell’indagine interna
  • se non coincide con il RPCT deve sottoporre al RPCT i risultati dell’indagine.

L’INDAGINE INTERNA può prendere in considerazione tutte le istanze di un processo che hanno avuto luogo in un certo periodo di tempo, oppure un campione di tali istanze. Tutto dipende dal tempo e dalle risorse disponibili per l’indagine e dagli obiettivi del RPCT.

Le indagini interne sono uno strumento a cavallo tra prevenzione e contrasto ai fenomeni corruttivi. Possono servire infatti per identificare condotte anomale che non hanno rilevanza penale, ma che potrebbero degenerare in corruzione; oppure identificare tempestivamente condotte che integrano reati contro la pubblica amministrazione, da denunciare all’autorità giudiziaria. Nel primo caso si riduce la probabilità dell’evento corruttivo. Nel secondo caso si riducono i danni causati dalla corruzione, perché impedisce che il comportamento a rischio si possa ripetere nel tempo, generando sempre nuovi danni. 

 

6. L’ANTI-CORRUZIONE POSSIBILE (BASTA VOLERLO)

4b.jpgGli strumenti che vi abbiamo presentato possono sembrare inapplicabili nel quadro dell’attuale normativa anticorruzione e della cultura organizzativa delle pubbliche amministrazioni.

In effetti, è vero. E’ vero che molti RPCT non hanno un peso organizzativo tale da poter coordinare il sistema dei controlli ed avere accesso a tutte le informazioni dell’ente. E’ vero che molti responsabili d’ufficio inorridirebbero all’idea di dover simulare l’istanza anomala di un processo, cioè la gestione irregolare di un procedimento. Anche se poi gli stessi responsabili (consapevolmente o meno) gestiscono in modo anomalo i processi, a causa delle carenze di risorse, di tempo o di personale della amministrazione, sottovalutando il rischio di corruzione associato alle gestioni anomale.

Ma i limiti che abbiamo identificato fin qui sono limiti delle organizzazioni pubbliche, non negli strumenti proposti (STRESS TEST e INDAGINI INTERNE). La prevenzione della corruzione non può ridursi ad un mero esercizio intellettuale o limitarsi a verificare la legittimità dei procedimenti. I RPCT devono poter interagire con l’organizzazione, devono poterla “stressare” ed anche “indagare”. Perché i RPCT devono proteggere l’organizzazione dalla corruzione.

Gli STRESS TEST e lo sviluppo di RED FLAG per i sistemi di controllo interno sono inclusi tra i LEA (Livelli Essenziali Anticorruzione) identificate nel “Decalogo per la prevenzione della corruzione nella Sanità italiana” elaborato da ISPE-Sanità e @spazioetico e presentato il 6 giugno 2018. Ma potrebbero essere estesi anche ad altri settori della pubblica amministrazione. Certamente, per fare questo potrebbe essere necessario l’impegno della Politica (con la “p” maiuscola), affinché il Legislatore modifichi la normativa di riferimento (L. 190/2012 in primis) e consenta ai RPCT un margine di azione maggiore e una maggiore incisività delle politiche di prevenzione.

L’attuale Governo sembra essersi preso questo impegno, introducendo DASPO e agenti sotto copertura nel nuovo ddl anticorruzione. Ma queste innovazioni servono solo alla Magistratura per reprimere e sanzionare gli eventi di corruzione che ha già avuto luogo.

La strada per rendere più efficace La prevenzione è lunga e ancora molto in salita… 

 

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Black-list e commissariamenti. Il mito del bastone porterà buoni risultati per la PA?

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L’attuale esecutivo sta mettendo a punto nuove regole per la pubblica amministrazione locale. In particolare, facciamo riferimento a:

  • il cosiddetto “DECRETO CONCRETEZZA“. E’ un provvedimento assai articolato, ma qui vogliamo mettere sotto osservazione l’introduzione della cosiddetta “black-list delle amministrazioni inadempienti“. Infatti, come riporta Repubblica.it, con l’approvazione del disegno di legge arriverà il “nucleo della concretezza” che, in collaborazione con l’Ispettorato della funzione pubblica, farà sopralluoghi, affiancherà le amministrazioni e proporrà eventuali misure correttive con l’indicazione dei tempi di realizzazione, delle quali risponderanno i dirigenti della P.A.
  • il cosiddetto “DL SICUREZZA“. Ci sembra interessante segnalare la modifica all’articolo 143 del TUEL che introduce il comma 7bis: “Nell’ipotesi di cui al comma 7, qualora dalla relazione del prefetto emergano, in relazione ad uno o più settori amministrativi, situazioni anomale o comunque sintomatiche di condotte illecite o di eventi criminali tali da determinare un’alterazione delle procedure e da compromettere il buon andamento e l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, con decreto del Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, è nominato, per ciascun settore, un commissario quale organo straordinario di amministrazione da individuarsi fra funzionari dotati di qualificata e comprovata professionalità ed esperienza amministrativa, finanziaria e tecnica in servizio presso gli uffici centrali o periferici del Ministero dell’interno o di altre Amministrazioni dello Stato, in quest’ultimo caso di concerto con il Ministro competente. L’organo straordinario di amministrazione ha potere di accesso a tutti gli atti dell’ente locale, ne utilizza il personale ed i mezzi operativi, esercita funzioni di sovraordinazione e di coordinamento del settore interessato ed emana direttive al fine di adottare ogni atto utile a far cessare le anomalie o illegalità riscontrate e a ricondurre alla normalità l’attività amministrativa dell’ente, provvedendo in via sostitutiva all’adozione degli atti in caso di inerzia degli uffici”

Cogliamo l’occasione per augurare i migliori successi a queste iniziative. Riteniamo comunque utile segnalare come il rapporto tra governo centrale e amministrazioni locali sia sempre stato assai controverso con reciproche attribuzioni di responsabilità nella valutazione delle criticità legate all’erogazione dei servizi. Dal centro si pone l’enfasi sulla scarsa “performance” (una brutta parola se usata nel lessico italiano), mentre dalla periferia si mette sotto accusa, da parte del governo centrale, la riduzione progressiva di risorse ed un progressivo abbandono delle istanze locali.

Qualche anno fa, per conto di FormezPA, studiammo in maniera approfondita una delle esperienze più significative di rafforzamento della capacità amministrativa locale che siano state mai messe in piedi dai governi occidentali. Si tratta del Capacity Building Programme inglese che prese avvio nel 2003, per l’appunto, nel Regno Unito. Gli esiti di tale approfondimento confluirono in una pubblicazione che potete scaricare qui.

Nel mese di aprile 2003, l’Ufficio del Vice Primo Ministro (Office of the Deputy Prime Minister – ODPM) e del Local Government Association (LGA) lanciarono il Programma di Capacity Building (Capacity Building Programme – CBP), inizialmente parte di una iniziativa triennale, per sostenere il miglioramento del governo locale. Un finanziamento aggiuntivo giunto dalla Spending Review del 2004 estese il programma fino al 2008. Il finanziamento totale fu di circa 100 milioni di sterline.

Il Capacity Building Programme (CBP) inglese e, più in generale, l’azione di modernizzazione del governo locale inglese che va sotto il nome di Local Government Modernization Agenda (LGMA) costituisce una esperienza di rilievo nel panorama internazionale, dal momento che ha perseguito questi importanti obiettivi con grande anticipo. L’esperienza inglese risulta interessante per comprendere come, ad esempio, le teorie del cambiamento (riforme del settore pubblico, azioni di modernizzazione, ma anche strategie meno ambiziose come singoli piani, programmi o progetti) adeguatamente presidiate dalla leadership istituzionale possono arginare fenomeni di cambiamento emergenziale.

Nell’occasione che ci fu data, esplorammo diverse questioni. Era del tutto evidente, tuttavia, che interventi poco strutturati e non integrati non hanno una vera speranza di essere efficaci. Una delle lezioni che abbiamo tratto da quello studio è stata che quando si decide di attivare un’azione di capacity building le amministrazioni destinatarie debbono sapere perché viene attivata, cosa implica l’attivazione in termini individuali ed organizzativi, in che termini ci si aspetta che il cambiamento si manifesti e come il cambiamento individuale e organizzativo può migliorare l’amministrazione in termini di migliori politiche e servizi. In poche parole, quando si programma e si attua un’iniziativa da parte del governo centrale di rafforzamento della capacità amministrativa, occorrerebbe essere in possesso di una solida “TEORIA DEL CAMBIAMENTO“.

Ora, la teoria del cambiamento che sembra emergere dai provvedimenti che si stanno prendendo in Italia è sempre la stessa: “puniamo le amministrazioni incapaci, commissariamo quelle corrotte“. La progressiva criminalizzazione della amministrazioni locali, intese come corporazioni tecnocratiche, esclude qualsiasi possibilità di associare un modello “partecipativo” alla teoria del cambiamento. Le amministrazioni locali sono esclusivamente “destinatarie” degli interventi, ma mai protagoniste. Inoltre, la presunta “superiorità” tecnica e morale delle amministrazioni centrali è tutta da discutere.

Forse uno sguardo all’esperienza inglese ci può aiutare a capire meglio come andrebbero formulate le politiche di rafforzamento delle amministrazioni locali anche in Italia.

 

 

Il conflitto di interessi nei Gruppi di Azione Locale (GAL). Un nuovo percorso formativo curato da @spazioetico per la Rete Rurale Nazionale

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  1. CONFLITTO DI INTERESSI IN LEADER. PERCHE’ CE NE OCCUPIAMO

L.E.A.D.E.R. è l’acronimo di Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rural (collegamento tra le azioni di sviluppo dell’economia rurale). 
Dal 1989 è uno degli strumenti delle politiche europee per promuovere l’innovazione nelle aree rurali italiane attraverso la creazione di GAL – Gruppi di azione locale che hanno il compito di elaborare e realizzare una strategia di sviluppo locale sostenibile e progetti di cooperazione fra i territori.

Nel 2010 la Corte dei Conti europea evidenziò una “questione conflitto di interessi” nei Gruppi di Azione Locale. L’aver preso consapevolezza dell’inefficacia dei meccanismi di emersione e gestione del conflitto di interessi guidò, successivamente la Commissione europea a stabilire nuove regole per il susseguente ciclo di programmazione (2013-2020).

Il tema del “conflitto di interessi” in riferimento allo sviluppo rurale e a LEADER, è stato approfondito per una serie di motivi:

  • la corretta gestione dei conflitti di interessi è funzionale ai principi della corretta gestione delle risorse pubbliche e, soprattutto, della concorrenza;
  • è opinione ormai condivisa che la presenza di conflitti di interessi è alla base della gran parte dei fenomeni corruttivi nelle pubbliche amministrazioni, ma anche nei soggetti che gestiscono risorse pubbliche;
  • le modalità con cui vengono assunte le decisioni sono determinanti ai fini dell’immagine con cui il Gal viene riconosciuto dai terzi (siano essi appartenenti alla comunità locale di riferimento o le Autorità pubbliche responsabili dell’attuazione del Programma) e della reputazione delle persone che in esso operano.

A livello generale, in Italia, esiste una generale sottovalutazione del conflitto di interessi. Oppure, una sovrapposizione tra conflitto di interessi e corruzione, che è uno dei sintomi della scarsa consapevolezza del fenomeno da parte degli individui, delle organizzazioni e dei cittadini.

Senza una riflessione sulla capacità dei conflitti di interesse di allontanare le decisioni dal bene comune, è difficile per chi gestisce risorse pubbliche di perseguire l’obiettivo e per gli osservatori (cittadini, utenti, osservatori qualificati, ecc.) di fidarsi di loro.

 

  1. OBIETTIVI DEL PERCORSO FORMATIVO

La Rete Rurale Nazionale offre un percorso formativo integrato che, attraverso l’uso di Videolezioni, Learning Object e casi concreti (scenari), mira a:

  • costruire una conoscenza di base dei meccanismi che sono alla base del conflitto di interessi e del fenomeno corruttivo,
  • offrire ai partecipanti strumenti di auto-valutazione sulla presenza e sull’intensità di propri e altrui conflitti di interessi,
  • offrire alle organizzazioni (GAL) strumenti per l’emersione e la gestione dei conflitti di interessi nell’ambito delle attività e delle decisioni di propria competenza.

 

  1. PERCORSO FORMATIVO SUL CONFLITTO DI INTERESSI: ISTRUZIONI PER L’USO

Il percorso formativo si caratterizza per l’utilizzo di strumenti e metodologie innovative. La piattaforma di erogazione della formazione è interamente online. La formazione è “blended”, cioè vengono utilizzati diversi strumenti (la Videolezione, il Learning Object, il caso concreto o SCENARIO).

Il percorso formativo è suddiviso in 6 MODULI, che dovranno essere consultati in ordine progressivo (dal n.1 al n.6). I primi due moduli contengono anche un “caso concreto” (SCENARIO) con l’obiettivo di calare le tematiche di carattere generale all’interno di situazioni concrete. Ogni modulo contiene:

  • Una videolezione rappresenta l’unità di apprendimento che introduce il modulo formativo e focalizza alcuni aspetti di carattere generale e specifico.
  • Un Learning Object (LO) costituisce un particolare tipo di risorsa di apprendimento autoconsistente, dotato di modularità, reperibilità, riusabilità e interoperabilità, che ne consente la possibilità di impiego in contesti diversi. Attraverso il LO, le tematiche emerse con la videolezione vengono approfondite e apprese.
  • In alcuni moduli (1 e 2) un “caso concreto” o SCENARIO, che mira a collegare i concetti appresi attraverso il LO, con la realtà quotidiana che i partecipanti si troveranno ad affrontare.

 

I MODULI FORMATIVI

  • MODULO 1 – Verso una definizione di “conflitto di interessi”
  • MODULO 2 – Il conflitto di interessi in LEADER
  • MODULO 3 – Conflitto di interessi, un quadro normativo
  • MODULO 4 – La valutazione del conflitto di interessi
  • MODULO 5 – Il conflitto di interessi nelle attività e nei processi del GAL
  • MODULO 6 – Conflitto di interessi e GAL, come organizzarsi

 

  1. CREDITS

Il percorso formativo sul conflitto di interessi è stato realizzato da Massimo Di Rienzo, fondatore di @SPAZIOETICO. La realizzazione tecnica delle videolezioni, l’impaginazione e l’assistenza tecnica è a cura di Alberto Marchi @Rete Rurale Nazionale. Il coordinamento generale è di Raffaella Di Napoli @Rete Rurale Nazionale.

Cliccare qui per accedere al percorso formativo.

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Il FENOMENO CORRUTTIVO. Teorie e soluzioni

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di Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico,

avete avuto la possibilità, nel corso dell’estate 2018, di ricevere da noi numerose informazioni e di ascoltare le nostre opinioni su cosa è la corruzione e come si combatte, ma è tempo di sistematizzare in maniera un po’ più concettuale tutti i nostri discorsi.

La questione è attuale, anche in considerazione del fatto che il governo di questo Paese ha adottato un nuovo disegno di legge (DDL anticorruzione) in materia di contrasto alla corruzione.

Questo post, tra le altre cose, si collega al precedente: “Le città improbabili (2): Asinaria” che, in maniera evocativa, pone la questione dell’efficacia (annunciata) del nuovo provvedimento e della rappresentazione del fenomeno corruttivo di questi ultimi giorni da parte di esponenti del governo che non sembra, almeno per noi di @spazioetico, particolarmente aderente alla realtà.

 

1. L’anticorruzione funziona?

Dunque, la QUESTIONE, da cui si dovrebbe SEMPRE partire è: le politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione funzionano?

Se ci limitiamo a consultare i dati e le informazioni disponibili a livello internazionale la risposta sembra essere piuttosto chiara: NO.

Nell’ottobre 2014, Johnsøn, Taxell & Zaum, in una ricerca pubblicata su U4.no dal titolo “Mapping evidence gaps in anti-corruption Assessing the state of the operationally relevant evidence on donors’ actions and approaches to reducing corruption“, scrivono che in un numero irrilevante di casi le politiche di contrasto alla corruzione messe in campo dagli Stati hanno avuto successo. Sembra che, nonostante siano state adottate convenzioni internazionali, normative nazionali e tutta una serie di misure, i numeri siano piuttosto sconfortanti.

Seconda domanda. Perché non funzionano?

La risposta sembra risiedere nel fatto che le politiche si basano su teorie che spiegano solo parzialmente il fenomeno corruttivo. Esse, infatti, sono state costruite, a volte inconsapevolmente come in Italia, esclusivamente sulla base della teoria Principale-Agente.

Tale teoria, che assume il rapporto Principale-Agente come esplicativo del fenomeno corruttivo, enfatizza il ruolo degli individui nella scelta di quale condotta operare nella circostanza in cui esiste un vincolo di rappresentanza.

In maniera molto semplificata, potremmo dire che il rapporto esprime un certo grado di asimmetria informativa, nel senso che il Principale, che in ambito pubblico viene identificato nella leadership (di un governo o di un’amministrazione locale), non è in grado di verificare che l’Agente (il “burocrate” funzionario pubblico) persegua esclusivamente gli interessi del Principale stesso (che chiameremo “primari”). L’Agente potrebbe avere anche interessi propri (che chiameremo “secondari”) che potrebbero andare in conflitto con gli interessi primari del Principale. E’ il modello che spiega, in maniera davvero illuminante, il cosiddetto “conflitto di interessi“, argomento che noi di @spazioetico abbiamo approfondito con numerosi articoli e Paper, molti dei quali disponibili nel nostro spazio RISORSE.

L’Agente potrebbe promuovere i propri interessi secondari, nel caso tale asimmetria informativa fosse talmente ampia da fargli ritenere che il Principale non gli chiederà conto del proprio operato (lack of accountability). In questo caso (azzardo morale) si passa da una situazione di conflitto di interessi ad un comportamento corruttivo. La scelta dell’Agente si caratterizza per essere del tutto “razionale“, operata sulla massimizzazione dei vantaggi e la minimizzazione dei rischi.

L’Agente, dunque, ha un proprio “spazio di manovra” o di “discrezionalità” che lo può condurre ad operare, per l’appunto, un azzardo morale. Seguendo questa costruzione teorica un intervento che mira al contrasto del fenomeno corruttivo promuove la riduzione di tale asimmetria informativa attraverso forme di controllo o di trasparenza (se operiamo nel campo della prevenzione) e forme di disincentivazione quali, ad esempio, la recrudescenza delle sanzioni penali (se operiamo nel campo della repressione). E’ proprio quello a cui stiamo assistendo con il nuovo DDL, limitatamente all’ambito repressivo: l’agente sotto copertura serve principalmente a ridurre l’asimmetria informativa in capo al Principale, mentre il DASPO è un classico meccanismo di (presunta) disincentivazione attraverso l’esclusione “a vita” dall’ambito pubblico di coloro che si macchiano dei reati contro la pubblica amministrazione.

La teoria Principale-Agente, almeno nella sua formulazione originaria, ha il pregio di descrivere in maniera assai puntuale i meccanismi corruttivi di base. Infatti, noi la utilizziamo ampiamente negli incontri di formazione, facendoci guidare dai nostri casi. Tuttavia rivela anche diversi limiti.

PRIMO PROBLEMA. Sta nel fatto che il rapporto di agenzia, almeno in ambito pubblico, non è solo quello tra il Principale/leadership politica e Agente/burocrate/funzionario pubblico. Noi di @spazioetico abbiamo identificato almeno tre diverse relazioni di agenzia (che vedremo tra poco), e cinque diverse tipologie di “asimmetrie”, con annesse diverse soluzioni applicabili.

SECONDO PROBLEMA. La teoria Principale-Agente non prende in considerazione le diverse “facce” della corruzione. In un recente post abbiamo illustrato almeno tre volti del fenomeno corruttivo:

  • Corruzione spicciola: agisce sfruttando l’asimmetria informativa tra Agente pubblico (burocrate/funzionario) e Destinatario (utente dei servizi). Vive ai margini dei processi organizzativi e può essere contrastata attraverso controlli esterni e meccanismi di disincentivazione. Assai più efficaci sembrano essere gli interventi di prevenzione e di riaffermazione dell’interesse primario attraverso strumenti educativi e culturali, nonché di selezione dell’agente pubblico. Efficace sembra essere anche la misura del Whistleblowing. Ovviamente, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione amministrativa: si annida “nelle pieghe” dei procedimenti della pubblica amministrazione e che inquina gli appalti, le autorizzazioni, le concessioni, le attività di controllo e tutte le altre aree a rischio generali e specifiche, identificate dalla L. 190/2012 e dai Piani Nazionali Anticorruzione. Anche questa tipologia di corruzione può essere contrastata attraverso la riduzione dell’asimmetria informativa del Principale e attraverso strumenti educativi, nonché attraverso le segnalazioni. Anche in questo caso, l’efficacia di queste misure è condizionata dalla circostanza che il Principale VUOLE effettivamente e concretamente combattere le condotte corruttive.
  • Corruzione sistemica: non agisce direttamente sui procedimenti amministrativi, ma agisce a monte (nelle stanze dei bottoni) e li governa dall’esterno: le interferenze e le convergenze tra gli interessi pubblici e privati influenzano le priorità della pubblica amministrazione, l’allocazione delle risorse e persino l’adozione delle leggi, nazionali e regionali.

Nella corruzione sistemica, le soluzioni che vengono adottate seguendo la teoria Principale-Agente e, cioè, il controllo esterno, la trasparenza e i meccanismi di disincentivazione rischiano di non funzionare, o di non avere gli effetti sperati, perché il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente.

Numerosi esempi possono essere portati ad esempio, tuttavia il caso dello scandalo delle Convenzioni autostradali che è nato dal crollo del ponte Morandi è assai emblematico e, purtroppo, attuale. Come abbiamo provato a spiegare più approfonditamente in un post “La resa dello Stato controllore“, il Principale (leadership di governo nazionale) per molto tempo è sembrato piuttosto disinteressato ad operare un controllo sui concessionari tanto che il Ministro dell’attuale governo è arrivato a formulare la seguente ipotesi: “Ho l’impressione che il sistema dei controlli sia stato indebolito per favorire i concessionari”.

 

2. La teoria dell’azione collettiva

Per superare questa impasse è stata, nel tempo, costruita una seconda “teoria” utile a spiegare la complessità del fenomeno corruttivo e che viene chiamata “teoria dell’azione collettiva” (collective action theory). La corruzione, secondo questa teoria, sarebbe un problema che riguarda non la razionalità di un singolo individuo, come nella teoria Principale-Agente. Bensì riguarda il modo attraverso cui gli individui prendono le decisioni influenzati dalle dinamiche di gruppo e dalle percezioni. Se la corruzione non viene esattamente categorizzata ed è considerata una prassi consolidata dal gruppo di riferimento (nella corruzione sistemica spesso lo è), allora gli individui saranno meno inclini ad astenersi da tali condotte.

Dunque il comportamento degli individui, in questa lettura, è profondamente influenzato dal gruppo e dalle percezioni. Se fondessimo le due teorie, diremmo che il Principale potrebbe non avere interesse a controllare l’operato dell’Agente oppure potrebbe essere interessato a favorire gli interessi secondari dell’Agente, perché la sua percezione che si basa sulle particolari relazioni che si instaurano all’interno del suo gruppo di riferimento gli fa ritenere che sia più conveniente adottare tale comportamento.

Nel concetto di “percezione” confluiscono gli approcci della psicologia sociale che approfondiscono lo studio dei cosiddetti “bias cognitivi“, cioè gli errori di valutazione che derivano da una incorretta categorizzazione di un evento o dalla parziale ricostruzione di uno scenario. Questo è un campo sterminato di approfondimento. In una presentazione  di qualche anno fa isolammo addirittura dieci esperimenti di psicologia sociale che hanno illuminato questo campo. Il problema della presunta razionalità delle scelte, inoltre, lo abbiamo affrontato nella presentazione “Etica delle scelte pubbliche“. Infine, nella “Disonestà delle persone oneste“, una brillante ricerca condotta da Università canadesi e americane, i ricercatori hanno dimostrato che anche le persone oneste, in alcuni particolari contesti, rischiano di diventare (dis)oneste. Si tratta della teoria della “manutenzione del concetto-di-se“. Le persone, in generale, possono comportarsi in maniera disonesta, beneficiando di premi esterni ed interni e di un contesto favorevole, e mantenere al contempo una visione positiva di se stessi nel senso che continuano a percepirsi come individui onesti.

Un secondo importante corollario della teoria dell’azione collettiva è che la corruzione è un sistema che garantisce “esternalità positive“. Spesso questo viene dimenticato dai legislatori e determina il boicottaggio delle misure di contrasto e di prevenzione. Nel post “Il lato B della corruzione” ne abbiamo parlato: “La corruzione tende a generare una certa “stabilità sociale“, legata alla possibilità di produrre utilità (economiche e/o relazionali) a gran parte delle componenti in campo“.

Perciò adottare soluzioni che stressano il “controllo” sugli Agenti da parte del Principale genera certamente maggiori ostacoli al candidato corruttore ma rischia di disincentivare tutti gli Agenti, anche quelli onesti, nell’assumere decisioni dal momento che si troveranno ad avere un contesto particolarmente ostico (esternalità negative).

Inoltre, se si è inconsapevoli di queste dinamiche, si rischia di cadere nella palese contraddizione evidenziata nel post “Le città improbabili (2): Asinaria“, per cui, da una parte, si enfatizza che la corruzione verrà spazzata via, dall’altra si adottano decisioni, come quelle sulla fornitura dei Taser, in cui il Principale/leadership politica sembra inviare un messaggio divergente in merito alla reale volontà di contrastare prassi che generano evidenti rischi corruttivi. Messaggio, peraltro, coerente con altre condotte del Principale che vengono osservate e interpretate dagli Agenti, come, ad esempio, il rinvio nell’assumere decisioni sulla questione della prescrizione, oppure sulla questione della risoluzione del problema della giustizia, ecc…

Altro indizio che fa sorgere più di qualche dubbio sulle vere intenzioni del Principale è che, come abbiamo evidenziato nel post DDL anticorruzione: amministrazioni sempre più sole nella prevenzione, “la corruzione è l’unico rischio che si deve prevenire “a costo zero” e senza il supporto di professionisti esterni. Le amministrazioni pubbliche possono affidare esternamente il ruolo di DPO e l’attività di valutazione del rischio per la privacy. E possono affidarsi a degli esperti, per elaborare i propri DVR (documenti di valutazione dei rischi per la salute dei lavoratori). Invece, quando bisogna elaborare un PTPC e prevenire la corruzione (che danneggia la collettività) le amministrazioni devono improvvisarsi esperte in analisi dei processi e gestione del rischio. Cioè fare quello che non sanno fare”.

La domanda finale che ci si dovrebbe porre è, dunque, la seguente: “Esiste una REALE determinazione della leadership politica di combattere la corruzione?

Per “reale” facciamo riferimento non solo agli annunci roboanti, ma anche alle informazioni simboliche che ricaviamo dai comportamenti dei leader politici.

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Brancaleone: “Pronti alla pugna miei prodi?”, rivolto ad un esercito di Responsabili della prevenzione della corruzione

 

3. Interpretazioni e soluzioni secondo @spazioetico

@spazioetico ha compiuto un percorso piuttosto originale rispetto a queste teorie. Abbiamo sviluppato, partendo dalla teoria Principale-Agente, una lettura più dinamica, collegandola con i concetti di “asimmetria” e di “conflitto di interessi”. In questo modo abbiamo constatato come non esista un solo rapporto di agenzia in ambito pubblico, bensì addirittura tre: 

  1. Il rapporto che si instaura tra i cittadini e lo Stato, delegato dai cittadini a curare una serie di interessi collettivi (con il voto i cittadini delegano i Politici, mentre con il pagamento delle tasse e dei tributi i cittadini investono risorse per far funzionare la Pubblica Amministrazione);
  2. Il rapporto che si instaura tra lo Stato (Politica e Pubblica Amministrazione) e i dipendenti pubblici selezionati per gestire processi ed erogare servizi;
  3. il rapporto che si instaura tra gli agenti pubblici e i privati delegati  a sostituirsi a loro nella assunzione di decisioni.

I primi due rapporti di agenzia sono necessari al funzionamento di uno Stato democratico. Il terzo, invece, (come vedremo) è anomalo e pericoloso e non dovrebbe mai avere avere luogo.

Invece, le asimmetrie sono cinque.

a) ASIMMETRIA PRINCIPALE-AGENTE. Noi la chiamiamo “asimmetria primaria” o, anche, del “PRINCIPALE CIECO”. Esiste un gap informativo tra il Principale (leadership politica di un governo o di un’amministrazione) e i propri agenti (burocrati/dipendenti pubblici o chiunque sia incaricato di svolgere un’attività in nome e per conto del Principale). Il Principale promuove l’interesse primario attraverso l’opera dell’Agente, ma non può controllare che l’agente si attenga alle sue istruzioni. Il Principale, cioè, non è in grado di sapere se l’agente svolge il suo compito promuovendo esclusivamente interessi primari oppure se l’agente sta promuovendo propri interessi secondari (convergenti o in conflitto con gli interessi primari).

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E’ l’asimmetria informativa che può solo essere ridotta, ma mai del tutto esclusa. Se ci pensate, per azzerare tale asimmetria informativa il Principale dovrebbe sostituirsi all’Agente o sovrapporsi ad esso. Ma questo non è possibile, per la particolare “natura” del Principale pubblico che non può funzionare in assenza di agenti.

Una soluzione semplice (o semplicistica) di riduzione dell’asimmetria informativa potrebbe essere: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari dell’agente“.

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Il quale (agente), ovviamente, potrebbe non essere intenzionato a rivelarli oppure potrebbe non essere consapevole del rischio che corre nel non rivelarli, oppure, infine, potrebbe non essere consapevole di averli. Tutte queste circostanze sono presente negli eventi corruttivi con la differenza che mentre nella prima ci troviamo di fronte ad una “persona disonesta”, nella seconda e nella terza siamo di fronte ad una persona “onesta” ma inconsapevole o incompetente.

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Ebbene, la soluzione ampiamente utilizzata dalle politiche di prevenzione e contrasto alla corruzione basate sulla teoria Principale-Agente non fanno altro che imporre agli Agenti, attraverso un controllo esterno (norme, procedure, regolamenti, ecc…) di rivelare i propri conflitti di interessi prima che essi possano essere messi nella condizione di interferire, attraverso procedure di emersione (trasparenza). Inoltre, se gli interessi secondari effettivamente inquinano l’azione amministrativa, circostanza in cui si passa dalla situazione di conflitto di interessi al comportamento corruttivo, si adottano, dapprima, soluzioni investigative che permettano al Principale di riacquistare la vista (agente sotto copertura) e, successivamente, soluzioni di disincentivazione attraverso provvedimenti sanzionatori (DASPO ai corrotti).

PROBLEMA. La dinamica degli interessi in conflitto, tuttavia, è ben più complessa di quella che abbiamo rappresentato. Purtroppo, a volte, osserviamo che vanno in conflitto anche gli interessi primari. Nella letteratura internazionale si utilizza la locuzione “principled/principal”, cioè, il principale/principato, che sta a significare che la teoria funziona a condizione che il Principale sia effettivamente esso stesso allineato all’interesse primario. Cosa alquanto poco improbabile, ad esempio, in un contesto di corruzione sistemica, laddove gli interessi primari vengono deformati o convergono con interessi secondari per generare interferenze sulla percezione stessa degli agenti in merito al risultato da perseguire o all’obiettivo da raggiungere.

SOLUZIONI. Perciò, la soluzione si arricchisce di un elemento: “è sufficiente che il Principale (leadership politica) conosca gli interessi secondari degli agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari (Principled/principalization)“.

Gli interessi primari sono mediati dalla componente politica ed è una ulteriore conferma di quanto sia anacronistico e grottesco il fatto che tale componente non si senta (o non venga) coinvolta nella strategia anticorruzione. Inoltre, la manutenzione degli interessi primari è un compito che deve essere affidato alle leadership. Per questo la qualità della funzione dirigenziale è, di per sé, un meccanismo di prevenzione della corruzione. La dirigenza dovrebbe essere selezionata non sulla base della fedeltà, ma sulla base della qualità della leadership etica (il concetto di leadership etica è ormai abbastanza consolidato e ne abbiamo parlato tanto qui su @spazioetico).

b) ASIMMETRIA DELLE COMUNITA’ MONITORANTI. E’ tale l’asimmetria che si genera tra il Principale-delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) ed il Principale-delegante (comunità locale/nazionale). Il Principale delegante non è in grado di sapere come il Principale delegato ed i propri agenti stiano svolgendo il proprio compito; se, cioè, il Principale delegato e l’agente stanno promuovendo esclusivamente gli interessi del Principale delegante o se, invece, promuovono interessi secondari (privati o pubblici).

Per comprendere l’importanza di questo elemento occorre comprendere la natura del Principale che, in ambito pubblico, è “diffusa”.

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L’organizzazione pubblica rappresenta un Principale-delegato, mentre la comunità nazionale/locale è nella funzione di delegare funzioni ed operare un controllo al fine di chiedere conto dell’operato (accountability). Tale rendiconto” viene operato attraverso il voto, oppure con attività di “monitoraggio civico” o, infine, con attività di informazione attraverso i media. La funzione di controllo fa emergere una particolare “qualità” delle comunità locali, per cui riteniamo sia utile inserire l’aggettivo “monitorante”, anche perché così abbiamo imparato a chiamarle grazie all’impegno di Libera e della Scuola Common a cui abbiamo avuto l’onore di partecipare.

La generazione di neo-pseudo interessi primari o di interessi primari strumentali o artefatti può dipendere da una comunità locale distratta, inconsapevole, manipolata. Ad esempio, il caso del “problema migranti” in Italia che è percepito e vissuto come emergenza nazionale (interesse primario) ma che, a detta di molti, non è assolutamente paragonabile in termini di pericolosità sociale ad altri fenomeni (la corruzione?).

SOLUZIONI. Ora la nostra soluzione si arricchisce di nuovi elementi e di una particolare “profondità”: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale) e dei suoi agenti e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

Come avete visto, abbiamo sostituito la locuzione “è sufficiente” con “è necessario“. Comincia, infatti, ad essere tutto un po’ più complesso.

c) ASIMMETRIA AGENTE-DESTINATARIO (o “asimmetria secondaria“). Questa importante asimmetria informativa riguarda il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa.

Non si tratta di un vero e proprio rapporto di agenzia. E’ la relazione tra un Agente (burocrate/funzionario pubblico/operatore pubblico) e un portatore di interessi (Destinatario). @spazioetico ha dimostrato come spesso, erroneamente, si considera il destinatario un vero e proprio Principale, ma non è così. Nel post La libera professione intramuraria (ALPI) ambulatoriale. Analisi tridimensionale del processo attraverso il caso del dottor Nellemura abbiamo approfondito questo aspetto, che tra l’altro, genera errori di valutazione (bias cognitivi) sia nell’agente che ne destinatario. Nel post “Divagazioni estive (5). Il paradosso dell’onesto (ma incompetente), che fa la guerra al corrotto (ma competente) lo abbiamo spiegato chiaramente a proposito di un caso di corruzione di un operatore pubblico della sanità: “Nei casi che vi abbiamo illustrato, tuttavia, il cittadino non è nel ruolo di Principale. Egli è, piuttosto, il destinatario dell’azione amministrativa. In quanto tale, è un portatore di interessi che potrebbero entrare in conflitto con l’azione amministrativa stessa. Anche l’agente pubblico potrebbe essere titolare di interessi (secondari) che potrebbero andare in conflitto con l’azione amministrativa. E‘ quando questi interessi (del destinatario e dell’agente) convergono che si forma una prevalenza della competenza nei confronti dell’onestà. E’ un caso “patologico”. Non per niente in questi casi si utilizza il termine “corruzione“, per descrivere questo fenomeno. Gli interessi secondari convergenti “corrompono” (cum-rumpere, rompere insieme) l’interesse primario e al prezzo di sacrificare beni collettivi, si determinano vantaggi illeciti ad individui ed organizzazioni“.

Questa asimmetria informativa è presente in tutte le tipologie di corruzione, ma in maniera particolare nella corruzione spicciola. Si determina in virtù del fatto che il destinatario dell’azione amministrativa (utente, paziente, ecc…) percepisce l’agente pubblico come colui che «possiede un’informazione rilevante».

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Il destinatario percepisce l’agente come titolare di una informazione e non è in grado di verificare se l’agente sta agendo nell’esclusivo interesse primario o se sta promuovendo interessi secondari. La stessa dinamica si verifica anche in quei casi in cui il destinatario percepisce l’agente pubblico come colui che possiede un’informazione e che tramite quell’informazione si potrà garantire un vantaggio.

In una recente interlocuzione con la dottoressa Penny Milner-Smyth fondatrice di Ethicalways, organizzazione sudafricana che promuove l’integrità sui luoghi di lavoro, è stato divertente far notare come noi italiani possediamo una espressione popolare che è assai rappresentativa di questa asimmetria informativa: “avere Santi in Paradiso“. Quando ho provato a tradurlo in inglese (to have Saints in Heaven) la nostra collega sudafricana sembrava molto divertita ed interessata.

Questa asimmetria si nutre del fatto che anche il destinatario dell’azione amministrativa può avere interessi secondari che potrebbero convergere con gli interessi secondari dell’Agente ed entrare in conflitto con gli interessi primari.

SOLUZIONI. Siamo ora in grado di aggiornare la nostra soluzione: “è necessario che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari“.

d) ASIMMETRIA DESTINATARIO-AGENTE (o “Asimmetria del FREE-RIDER“). Il quarto tipo di asimmetria informativa riguarda ancora il rapporto tra agente pubblico e destinatario dell’azione amministrativa. Ma i ruoli sono invertiti. Adesso è il destinatario dell’azione amministrativa (cittadino, contribuente, operatore economico) ad essere in una condizione di vantaggio informativo.

Questo tipo di asimmetria inversa è tipica delle società democratiche, in cui lo Stato non può violare la privacy dei cittadini e delle persone giuridiche. In linea di massima, i cittadini di uno stato democratico sono liberi di usare nel modo che ritengono più conveniente le proprie risorse economiche e le loro proprietà. E sono liberi di avviare e gestire attività di impresa, definendo liberamente obiettivi e strategie. Tuttavia,i cittadini potrebbero abusare della propria libertà e commettere azzardi morali che danneggiano la comunità: potrebbero evadere le tasse, avviare attività criminali o danneggiare il territorio e l’ambiente. Le verifiche fiscali, le autorizzazioni e i controlli ambientali, annonari, edilizi e sulle imprese servono proprio per ridurre questo tipo di asimmetria informativa, che non dipende (come quelle viste precedentemente) da una delega, essendo, piuttosto, un limite alla delega, che non può essere totale: esiste una sfera privata, che appartiene ai cittadini e che non può essere violata dallo Stato e dagli agenti pubblici.

Perché asimmetria del free-rider? Per dare merito a Mancur Olson che nel 1965 scrisse un libro fondamentale per la teoria dell’azione collettiva: The Logic of Collective Action. Il free-rider si potrebbe tradurre in italiano con “cavallo pazzo” ed è quel soggetto che, all’interno di una collettività, non contribuisce alla costruzione di beni collettivi attraverso il contributo fiscale o la cura dell’ambiente o altro, ma comunque può usufruire di tali beni in quanto essi hanno la caratteristica di essere “non excludable“, cioè non si può escludere nessuno dal beneficiarne. Alcuni di questi beni collettivi, inoltre, potrebbero essere “rivalrous“, cioè,  l’uso del bene da parte di una persona potrebbe ridurre la disponibilità del bene stesso per altri. Il free-rider è colui che non contribuisce alla costruzione del bene collettivo ma ne usufruisce (perché non-excludable) riducendone la disponibilità a svantaggio di tutti gli altri. Olson affermava che, in tutti i casi in cui un individuo non può essere escluso dal godere dei benefici dell’azione collettiva, l’incentivo a contribuire alla produzione di quel vantaggio collettivo si riduce.

L’asimmetria informativa consiste nel fatto che il destinatario-free-rider confida nella impossibilità o parziale o totale da parte dell’Agente di sapere se sta contribuendo o meno alla produzione e conservazione dei beni collettivi, schermandosi dietro alla tutela di interessi privati (privacy, interessi economici e commerciali di un’organizzazione, ecc…).

e) ASIMMETRIA DA CARENZA OPERATIVA. L’ultima asimmetria che abbiamo identificato è una degenerazione dell’asimmetria inversa del free-rider. La carenza operativa è una asimmetria patologica, che si determina quando l’agente pubblico si trova in una condizione di fragilità. Questo può essere causato da incapacità/inconsapevolezza dell’agente, da esiguità di risorse, da cattiva organizzazione o dall’interferenza di interessi secondari.

Prendendo atto della propria fragilità, l’agente pubblico si affida, anche informalmente, ad un intermediario privato. In pratica “restituisce le deleghe” ai cittadini di cui dovrebbe curare gli interessi, generando un rapporto di agenzia inverso, con soggetti privati che possono essere mossi da potenti interessi secondari.

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Un esempio lampante di questa asimmetria la troviamo in un altro recente fatto di cronaca, la vicenda della costruzione del nuovo stadio della Roma. Ce ne siamo occupati ampiamente in un post su @spazioetico, nel quale abbiamo provato ad illustrare la dinamica che ha generato l’asimmetria informativa. In questa vicenda ancora tutta da decifrare, la componente politica dell’amministrazione capitolina, in un contesto di generale opacità e sotto la pressione di un interesse fortissimo alla costruzione dello stadio, si affida ad un soggetto privato (alias Mr. Wolf) per la negoziazione con interessi privati che si sono mostrati estremamente permeabili, nella storia della Capitale recente e meno recente, a condotte corruttive.

Anche la vicenda del crollo del ponte autostradale Morandi mostra le stesse dinamiche. Nel post “La resa dello Stato controllore“, infatti, abbiamo illustrato come l’agente pubblico (in questo caso l’ufficio che doveva vigilare sulle concessionarie autostradali), si fosse trovato in carenza operativa: “La drastica riduzione di personale di quest’ufficio – spiega – non ha consentito negli ultimi anni di effettuare visite ispettive adeguate per verificare lo stato di degrado delle infrastrutture assentite in concessione”. Tale carenza operativa ha generato e ampliato una profondissima asimmetria informativa in capo all’agente.

La riduzione di questa asimmetria informativa dipende da molte cose. Ci rientra la gestione della qualità dei processi organizzativi, ovviamente, ma anche le scelte “politiche” di affidare incarichi formali o informali a persone selezionate secondo opinabili criteri di fedeltà e di prossimità relazionale. Non c’è una situazione migliore in cui però si possa dire, in seguito: “chi è causa del suo mal pianga se stesso“.

SOLUZIONI. Aggiorniamo la nostra soluzione: “è cruciale che il Principale delegante (comunità nazionale/locale) monitori gli interessi secondari del Principale delegato (leadership politica o amministrativa di una comunità locale/nazionale), dei suoi agenti e dei destinatari e che ristabilisca ed operi una costante manutenzione degli interessi primari, attraverso condotte predeterminate e trasparenti che assicurino la qualità ed integrità dei processi organizzativi“.

Come avete potuto notare, abbiamo sostituito la parola “necessario” con la parola “cruciale“, per fornire maggiore enfasi a quest’ultima asimmetria informativa.

 

4. Il triangolo delle asimmetrie

Tutte le asimmetrie fin qui analizzate possono essere rappresentate (e memorizzate) come i lati di un triangolo che ha 3 vertici:

  1. Politici e organizzazioni pubbliche
  2. Dipendenti pubblici
  3. Elettori, contribuenti, utenti, operatori economici

asimmetrieL’Asimmetria Primaria (Principale/Agente) si genera perché Politici e Organizzazioni pubbliche delegano ai dipendenti pubblici la cura dei propri interessi. Tuttavia, gli interessi dei Politici e delle Organizzazioni pubbliche derivano (almeno in parte) dalla delega ricevuta dai cittadini, nella loro funzione di elettori (che scelgono i Politici) e di contribuenti (che finanziano con le tasse le Organizzazioni Pubbliche). Una delega senza la quale non esisterebbe lo Stato e non starebbe in piedi una Democrazia, ma che genera, a sua volta, l’Asimmetria tra Principale delegato e Principale delegante. Questa doppia delega assegna ai dipendenti pubblici un grande potere: il potere della burocrazia, che è alla base dell’Asimmetria Secondaria, che non è informativa, ma relazionale. L’Asimmetria Secondaria compensa l’Asimmetria Inversa del free-rider (che invece è informativa, ma non viene generata da una cessione di potere).

E’ importante che il potere delegato dai cittadini non venga restituito: se questo accade (come abbiamo visto) si genera un rapporto di agenzia inverso tra agenti pubblici e soggetti privati, che è alla base dell’Asimmetria da carenza operativa.

Le diverse asimmetrie sono associate a diversi tipi di corruzione:

asimmetrie e corruzione

L’Asimmetria Primaria è associata alla corruzione spicciola, che necessita, per avere luogo, di un azzardo morale da parte dell’agente pubblico. E’ anche associata alla corruzione amministrativa, che invece può anche essere determinata da una convergenza di interessi tra Principale agente (per esempio tra gli interessi della politica e gli interessi degli uffici). Lo abbiamo mostrato nel post “Il Comune più videosorvegliato d’Italia“, che racconta (sotto forma di fumetto) la vicenda reale di un Comune in cui tutte le parti in gioco (cittadini,politici e comandante della polizia locale) in nome dell’interesse primario alla sicurezza hanno violato sistematicamente le norme di rotazione dei contratti, creando un pericoloso monopolio a favore di un operatore economico. Anche l’Asimmetria Secondaria genera corruzione spicciola, che si trova quindi ad occupare due dei tre lati del triangolo delle asimmetrie.

La corruzione spicciola è la più facile da identificare, perché è la più semplice. Quando deriva dall’Asimmetria Primaria, assume le sembianze del funzionario pubblico che favorisce gli interessi di un privato, all’insaputa del suo Ente. Invece, quando deriva dall’Asimmetria Secondaria, ha il volto del funzionario che abusa del suo potere, oppure il volto dell’imprenditore che ricorre alla corruzione per ridurre le asimmetrie e “oliare il sistema”. Forse questo spiega perché la corruzione spicciola a volte viene percepita come la più pericolosa. Invece esiste un altro tipo di corruzione, ben più letale, che, pur occupando due lati del triangolo delle asimmetrie, sembra essere invisibile ai più: quella sistemica.

La corruzione sistemica è un meccanismo di regolazione dei rapporti tra settore pubblico e settore privato, che non si manifesta solo nei contesti in cui emergono asimmetrie da carenza operativa (e in cui l’agire pubblico viene illecitamente privatizzato), ma che può anche modificare le logiche di selezione dei politici e di funzionamento delle organizzazioni pubbliche.

 

5. Conclusioni

L’ anticorruzione, così come viene pensata oggi in Italia, non funziona molto bene. Il disegno di legge elaborato dal Governo potrebbe rendere più efficace il contrasto alla corruzione spicciola e amministrativa. Ma sarebbe necessario rendere più incisive ed efficaci le strategie di prevenzione: la L. 190/2012 (e i decreti che l’hanno attuata) si concentra esclusivamente sulla corruzione amministrativa, con un numero eccessivo di adempimenti e di controlli formali sull’operato dei dipendenti pubblici e una scarsa attenzione per la gestione dei fattori di rischio. La corruzione sistemica, invece, non viene in alcun modo presa in considerazione dalla normativa. 

Il primo passo da fare è prendere atto della complessità del “FENOMENO CORRUTTIVO“. Non un’accozzaglia di delinquenti come spesso viene descritta la corruzione, ma individui che razionalmente o perché influenzati da dinamiche di gruppo o percezioni, assumono decisioni che pregiudicano i beni collettivi. 

Spesso sentiamo parlare da parte di politici, esperti ed opinionisti, di “operare sul piano culturale“, senza poi indicare in cosa consiste effettivamente questo piano culturale. Per noi di @spazioetico il piano culturale corrisponde alla consapevolezza delle dinamiche, organizzative, economiche ed etiche che permettono all’evento corruttivo di prendere forma. Su tali consapevolezze si possono costruire politiche anticorruzione serie ed integrate, che aggrediscano i diversi livelli e che abbiano la legittima aspettativa di ridurre l’impatto di un fenomeno che difficilmente potrà essere spazzato via del tutto.

C’è ancora molto lavoro da fare. E potremo dire di avere fatto qualche progresso solo quando queste parole di Italo Calvino, scritte nel 1980 (cioè 38 anni fa e ben 12 anni prima dell’inchiesta “Mani Pulite”) non ci sembreranno più tremendamente attuali:

Italo-Calvino“C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, ne’ che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente, cioè chiedendoli a chi li aveva in cambio di favori illeciti. Ossia, chi poteva dar soldi in cambio di favori, in genere già aveva fatto questi soldi mediante favori ottenuti in precedenza; per cui ne risultava un sistema economico in qualche modo circolare e non privo di una sua armonia. Nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale interna ciò che era fatto nell’interesse del gruppo era lecito, anzi benemerito, in quanto ogni gruppo identificava il proprio potere col bene comune.
[…] Di tanto in tanto, quando meno ce lo si aspettava, un tribunale decideva di applicare le leggi, provocando piccoli terremoti in qualche centro di potere e anche arresti di persone che avevano avuto fino ad allora le loro ragioni per considerarsi impunibili. In quei casi il sentimento dominante, anziché’ di soddisfazione per la rivincita della giustizia, era il sospetto che si trattasse di un regolamento di conti di un centro di potere contro un altro centro di potere. Così che era difficile stabilire se le leggi fossero usabili ormai soltanto come armi tattiche e strategiche nelle guerre tra interessi illeciti oppure se i tribunali per legittimare i loro compiti istituzionali dovessero accreditare l’idea che anche loro erano dei centri di potere e di interessi illeciti come tutti gli altri[ […]” (*)

(*) Italo Calvino, “Apologo dell’onestà nel paese dei corrotti”, La Repubblica, 15 marzo 1980. 

 

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