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lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Accesso Civico Generalizzato. Tagliando, revisione o sostituzione del veicolo?

Trasparenza

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Siamo all’alba del terzo anno di attuazione dell’istituto dell’accesso civico generalizzato. Qui su @spazioetico ne abbiamo parlato tanto ed abbiamo accompagnato la nascita e lo sviluppo di questo controverso nuovo meccanismo di accesso a dati e documenti della pubblica amministrazione. Durante questi anni abbiamo avuto la possibilità, attraverso numerosi interventi formativi e la realizzazione del Manuale Operativo sull’accesso civico generalizzato, di farci una idea di come sta funzionando e delle criticità applicative che sta mostrando.

Spesso si sente dire in giro che l’accesso civico generalizzato ha bisogno di un “tagliando“, cioè, di un intervento correttivo da parte del legislatore, un po’ come si fa con le automobili che, dopo un periodo di utilizzo, devono essere portate dal meccanico per una serie di verifiche che consentono di viaggiare in sicurezza e, nel lungo periodo, di risparmiare sulla manutenzione, allungando la vita dell’automobile. Interventi non strutturali ma la sostituzione di parti deteriorabili.

Siamo proprio sicuri che per l’accesso civico generalizzato sia sufficiente un tagliando? I due anni di attuazione hanno evidenziato alcuni problemi strutturali. Proviamo ad approfondire un po’.

Partiamo dalla prima questione: l’assenza di motivazione. Come noto, infatti: “in forza del comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, il diritto all’accesso “non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva […] e non richiede motivazione”.

Nel Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato, pubblicato nel giugno 2018, scrivevamo:


“L’assenza di motivazione è uno degli aspetti più problematici dell’ACG. Il cittadino non è obbligato a comunicare le ragioni che lo spingono a voler accedere ai dati e ai documenti detenuti dall’ufficio, né l’uso che intende fare delle informazioni che ne potrà ricavare.

Veramente il non dover dare motivazione aumenta le garanzie di trasparenza? Oppure crea semplicemente asimmetria informativa, rendendo difficile la valutazione delle istanze? I dati e i documenti acquisiti tramite ACG sono pubblici e quindi possono essere liberamente diffusi. I rischi associati a tale diffusione non possono essere calcolati in modo razionale, se non sono note le motivazioni del richiedente e il possibile conseguente uso che il richiedente farà dei dati, dei documenti e delle informazioni acquisite. 

Un proverbio dice che “il mondo e bello perché è vario” e quindi il cittadino potrebbe voler accedere ai dati, alle informazioni e ai documenti per le ragioni più disparate:

  • per esprimere un’opinione sulla base di dati e informazioni qualificate;
  • per controllare l’attività dell’amministrazione e sull’uso delle risorse pubbliche;
  • per favorire i propri interessi personali o commerciali;
  • per raccogliere informazioni su un soggetto interno all’amministrazione o su un soggetto che è in relazione con l’amministrazione;
  • per far perdere tempo all’amministrazione;
  • per curiosità personale.

Solo le prime due motivazioni sono in linea con gli obiettivi che il legislatore si era prefissato, quando ha introdotto l’ACG nell’ordinamento italiano. Tuttavia, come chiarito dal comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, l’accesso generalizzato non richiede motivazione e quindi le intenzioni del richiedente non influiscono sul suo diritto alla conoscenza e non possono essere addotte come motivazione per negare l’accesso.

In conclusione l’ACG, come descritto nel d.lgs. 33/2013, è una sorta di “ibrido”: una specie di accesso documentale finalizzato alla trasparenza, che rende pubblici dati e documenti non soggetti ad obbligo di pubblicazione, scarsamente coordinato con la L. 241/1990, ma che interferisce continuamente con la L. 241/1990, perché può essere usato dal cittadino anche per accedere agli atti amministrativi, senza fornire agli uffici tutte le informazioni utili, per valutare la sua istanza.

L’enfasi posta sull’assenza di motivazione doveva, nelle intenzioni del legislatore, fare intendere che si stava introducendo un meccanismo di accesso assai diverso da quello documentale.

Nella prima fase di attuazione della normativa, effettivamente, abbiamo assistito e ci sono stati riferiti diversi eventi di “stalking istituzionale” che sono stati resi possibili attraverso il nuovo istituto dell’ACG; si tratta di una emergente e pericolosa modalità di relazione tra cittadino e pubblica amministrazione”.


 

Puntualmente, i nodi sono venuti al pettine. In maniera sempre più evidente nel corso dei primi due anni di attuazione. E in maniera eclatante a febbraio di quest’anno (2019) con un Parere del Garante della Privacy (n. 9086500 del 7 febbraio 2019).

Questo Parere prende in considerazione una richiesta di accesso alla liquidazione di incarichi a professionisti risalenti nel tempo, che – secondo quanto evidenziato dall’amministrazione – sarebbero riferibili «ad un arco temporale dal 1992 all’anno 2010, non oggetto, pertanto, di pubblicazione obbligatoria ai sensi del D Lgs 33/2013».

Il richiedente che aveva presentato l’istanza aveva stretti legami con un precedente richiedente che si era visto negare l’accesso “in ragione di vicende giudiziarie che hanno coinvolto il richiedente e il soggetto controinteressato e della conseguente «esigenza di tutelare taluni degli interessi pubblici e privati di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 5 bis del D.Lgs. 33/2013, in riferimento a gravi vicende giudiziarie che hanno visto vittima [lo stesso] professionista controinteressato», come descritto più specificamente in atti“.

Il Comune ha, pertanto, condotto una indagine volta a individuare un legame (sospetto) tra primo e secondo richiedente ed è giunto alla conclusione che il secondo accesso era stato formulato “allo scopo di eludere quanto deciso dal Comune con il primo provvedimento di diniego, considerando che i motivi del precedente diniego si fondavano, come detto, sull’esistenza di vicende personali intercorrenti fra l’istante e il soggetto controinteressato“. Il termine “stocastica” viene dal greco antico e ha a che fare con quel brivido di delusione che ti prende alla schiena quando compri un gratta e vinci e sotto la lastrina c’è scritto: “Ritenta, sarai più fortunato“. E’ più o meno quello che è successo con questa istanza di accesso civico generalizzato. Se ti viene negato un accesso (civico generalizzato oppure ex 241/90), ritenta e sarai più fortunato!

Insomma, il primo richiedente “c’aveva provato“; poi visto che si era visto rigettare l’istanza ha pensato: “mo’ te frego io” (immaginate il tutto in dialetto agrigentino). Ha chiamato una specie di prestanome e ha reiterato la richiesta d’accesso.

Tipica vicenda italiana si direbbe, che però apre uno squarcio profondo sulla debolezza del (nuovo?) istituto chiamato accesso civico generalizzato.

Infatti il Garante afferma:

  • Spetta all’Ente destinatario dell’istanza di accesso civico valutare la veridicità delle predette circostanze.

Cosa significa? Che, diversamente da quanto stabilito dalla legge, l’ufficio che gestisce l’istanza dovrebbe verificare (nella gran parte dei casi in condizioni di assoluta asimmetria informativa visto che non c’è obbligo di motivazione) CHI ha richiesto l’accesso e perché.

Poco tempo dopo il TAR Puglia afferma, nella sentenza SEZ. III, 11 febbraio 2019, n. 242, una importante massima, con cui fa rientrare dalla finestra quello (la motivazione) che era uscito dalla porta:

A meno che non si voglia dare un’interpretazione così estensiva da risultare abrogativa della Legge n. 241/1990, la disciplina dell’accesso civico generalizzato prevista dal comma 2 dell’articolo 5 del D.Lgs. n. 33/2013, non può che essere interpretata come del tutto alternativa alla disciplina di cui alla Legge n. 241/1990 e azionabile, da chiunque, solo in caso di un interesse alla legittima azione amministrativa e al suo controllo da parte della collettività e non nei casi in cui venga, invece, azionata una pretesa del singolo per suo esclusivo e concreto vantaggio“.

Proviamo a mettere insieme le due interpretazioni. L’ufficio che riceve le istanze di accesso DEVE valutare se la richiesta è motivata da un interesse al controllo sull’operato della PA. L’accertamento della incoerenza della motivazione legittima il diniego, diversamente da quanto espresso dalla legge al comma 3 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, secondo cui l’accesso non è sottoposto ad alcuna limitazione se non per tutelare interessi pubblici e privati.

Queste ed altre ricostruzioni giurisprudenziali sembrano affermare, dunque, il principio che una “motivazione” del richiedente sia dirimente al fine di distinguere i due meccanismi di accesso (ACG e 241/90) che altrimenti si sovrappongono sempre. 

Si sancisce, pertanto, ciò che quasi un anno fa avevamo paventato, cioè che l’assenza di motivazione non fa altro che gettare gli uffici nella più totale asimmetria informativa. Agli uffici viene richiesta un’attività istruttoria complicatissima. 

Inoltre, si genera un concreto rischio di azzardo morale, dal momento che se un ufficio vuole rigettare l’istanza per coprire mala-gestio o peggio, avrà a disposizione un’ulteriore motivazione ad escludere, peraltro fortemente discrezionale.

Veniamo alla seconda questione: la esclusione della materia della contrattualistica pubblica dall’accesso civico generalizzato.

Come è noto, l’accesso civico generalizzato è escluso (esclusione assoluta) nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

Nel nostro Manuale avevamo individuato almeno due casi in cui si verificherebbe una esclusione assoluta (si tratta del Passo 4 della nostra check-list):

  1. La Legge Urbanistica (L. 1150/1942) prevede, all’art. 9, primo comma, che “il progetto di piano regolatore generale del Comune deve essere depositato nella Segreteria comunale per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prenderne visione”. Quindi, l’ufficio che riceve un’istanza avente ad oggetto un progetto di piano regolatore generale dovrebbe negare l’accesso e indicare al richiedente le modalità previste dalla legge per prenderne visione.
  2. Anche l’accesso alle liste elettorali è regolato dall’art. 51 del DPR. 223/1967 (Approvazione del testo unico delle leggi per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali), in base al quale, gli atti relativi alla revisione semestrale delle liste elettorali sono sempre ostensibili a chiunque. Le liste elettorali, pertanto. possono essere rilasciate in copia per finalità di applicazione della disciplina in materia di elettorato attivo e passivo, di studio, di ricerca statistica, scientifica o storica, o carattere socio-assistenziale o per il perseguimento di un interesse collettivo o diffuso.

Ci siamo chiesti più volte se esistessero altri casi in cui l’accesso ai dati, alle informazioni o ai documenti richiesti fosse subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, co. 1 della L. 241/1990.

Quando, lo scorso anno, con la Sentenza 18 luglio 2018, n. 197 il TAR Parma ha stabilito che la speciale disciplina contenuta nell’art. 53 del d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice degli Appalti) per l’accesso agli atti afferenti alle procedure ad evidenza pubblica deve essere considerata come un caso di esclusione assoluta della disciplina dell’accesso civico, Eccone un altro!” abbiamo esclamato.

Ma non avevamo fatto i conti con una precedente sentenza del TAR Campania (che avevamo, peraltro, inserito nel nostro Manuale come “caso studio”). Nel 2017, la Sesta Sezione del TAR della Campania ha riconosciuto il diritto di una azienda a ricorrere all’ACG per “visionare ed estrarre copia degli atti della Direzione dei lavori e/o del RUP, di estremi e data non conosciuta, da cui possa evincersi se l’appaltatore ha posto in opera i tubi offerti

Si parla di tubi, perché l’azienda aveva partecipato a una procedura selettiva avente ad oggetto l’affidamento dei lavori di estensione della rete fognaria di un Comune. La gara era stata vinta da una ditta concorrente, che aveva offerto di porre in opera tubi in PVC rigido denominati Alvehol, di diametro mm. 800 e mm. 1.200 con rigidezza anulare SN 16, di difficile (se non impossibile) reperimento sul mercato.

Il Comune aveva  negato l’accesso, sostenendo che:

  • l’istanza di ACG era ispirata da motivazioni diverse (quelle del concorrente che ha perso la gara) da quelle che dovrebbero ispirare l’accesso civico generalizzato;
  • inoltre, non vi sarebbero i presupposti (previsti dal codice degli appalti) per concedere l’accesso agli atti avendo la ricorrente fatto acquiescenza agli esiti della gara.

IL TAR CAMPANIA HA OSSERVATO QUANTO SEGUE:

  • l’istanza non è stata formulata ai sensi della normativa sugli appalti.
  • la richiesta di verificare l’effettiva posa in opera dei tubi promessi dalla controinteressata rientra pienamente nella finalità voluta dalla legge di consentire un controllo sull’uso delle risorse pubbliche.
  • l’indagine sulle “reali motivazioni” del richiedente l’accesso civico generalizzato esula dai compiti attribuiti al Comune che deve limitarsi a verificare che non ricorrano casi di esclusione previsti dalla legge.

CHIARAMENTE, PER IL TAR DELLA CAMPANIA, LA NORMATIVA SUGLI APPALTI NON PREVEDE ESCLUSIONI ALL’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO.

La sentenza del TAR Parma, invece, ribalta questo punto di vista. Il caso si riferiva ad un’istanza di ACG inviata da un consorzio di auto manutentori  ad una Azienda Sanitaria Locale, per visionare:

  • i documenti di una gara di appalto già espletata e dalla quale era stato escluso;
  • una serie di dati inerenti ad aspetti relativi all’esecuzione del rapporto contrattuale scaturito da tale gara

La ASL ha respinto la richiesta di ACG in quanto: «la richiesta, così come formulata, non si ritiene che rientri nel diritto di accesso civico generalizzato ai documenti, dati e informazioni non soggetti ad obbligo di pubblicazione».

Anche in questo caso, un operatore economico che ha partecipato ad una gara presenta una richiesta di ACG che concerne l’esecuzione dei lavori da parte dell’operatore economico che ha vinto la gara. Anche in questo caso l’Amministrazione nega l’ACG, entrando nel merito delle motivazioni del richiedente. TUTTAVIA, LA DECISIONE DEL TAR IN QUESTO CASO E’ COMPLETAMENTE DIVERSA. Secondo il TAR, infatti:

I dati, gli atti e le informazioni richiesti possono essere totalmente ricompresi nel concetto più generale di “atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici” di cui al comma 1, dell’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016».

Art. 53, c. 1 d.lgs. N. 50/2016 (codice degli  appalti)

  • «Salvo quanto espressamente previsto nel presente codice, il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, ivi comprese le candidature e le offerte, è disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241».

Secondo il TAR  il codice degli appalti, facendo riferimento all’accesso documentale ex L. n. 241/1990, escluderebbe la possibilità di ricorrere all’Accesso Civico Generalizzato. Inoltre:

  • risulta del tutto giustificata una scelta del Legislatore volta a sottrarre anche solo implicitamente una possibilità indiscriminata di accesso alla documentazione di gara e post-gara da parte di soggetti non qualificati.
  • nell’attuale contesto sociale e ordinamentale – in cui la trasparenza dell’operato delle amministrazioni ha assunto il ruolo di stella polare – il legislatore potrebbe compiere una scelta diversa (volta cioè ad estendere la possibilità di controllo generalizzato anche su documenti che possono costituire la “spia” di una deviazione dai fini istituzionali)…
  • …ma tale scelta, proprio per la forte conflittualità degli interessi coinvolti e per la specialità del campo in cui andrebbe ad operare, deve essere necessariamente espressa ed inequivocabile.

La Sentenza del TAR Campania è in linea con gli orientamenti espressi da ANAC e Dipartimento della Funzione Pubblica, per quanto riguarda i rapporti tra ACG e Accesso Documentale 241:

  • ACG e Accesso Documentale sono due «canali di accesso» che devono essere tenuti chiaramente distinti,
  • L’Accesso Documentale serve per tutelare interessi «qualificati» e necessita di motivazione,
  • L’ACG serve per promuovere forme diffuse di controllo sull’operato della P.A. e può essere azionato da chiunque, anche in assenza di posizioni giuridiche qualificate.

I DUE «CANALI DI ACCESSO» SI SOVRAPPONGONO MA NON INTERFERISCONO TRA LORO.

La Sentenza del TAR di Parma, invece, evidenzia un orientamento completamente nuovo:

  • L’accesso documentale della L.241/1990 ESCLUDE L’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO se viene citato nelle normative di settore che regolano i procedimenti pubblici.
  • La restrizione dei canali di accesso può essere decisa dal legislatore, per tutelare interessi pubblici o privati.
  • Se il legislatore vuole autorizzare l’ACG a documenti e informazioni regolati da specifiche normative di settore, allora deve DIRLO ESPLICITAMENTE.

La sentenza del TAR Parma è stata seguita da altre due sentenze dello stesso tenore:

  • T.A.R. Marche, Sez. I, n. 677 del 2018, in cui si nega la possibilità di utilizzare la forma di accesso predetta a causa delle disposizioni normative che considerano l’accesso agli atti negli appalti (ai sensi dell’articolo 53 del codice dei contratti), semplificando, come sistema chiuso considerata “come un caso di esclusione della disciplina dell’accesso civico ai sensi dell’art. 5-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013.
  • TAR Roma, 14.01.2019 n. 425, dove si stabilisce che l’accesso agli atti concernenti la procedura di affidamento e la fase di esecuzione dei contratti pubblici è oggetto di una disciplina ad hoc, costituita dalle apposite disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici e, ove non derogate, da quelle in tema di accesso ordinario recate dalla legge n. 241 del 1990. In tale ambito non trova perciò applicazione l’istituto dell’accesso civico generalizzato, stante la clausola di esclusione contenuta nel richiamato articolo 5-bis, comma 3, del decreto legislativo n. 33 del 2013″.

Mentre, al contrario, i TAR che hanno dichiarato ammissibile il ricorso all’ACG in materia di appalti sono:

  • T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, n. 218 del 2018, per cui :”L’accesso va garantito anche in relazione al documento comprovante la consegna e l’inizio del servizio, con la precisazione che, onde soddisfare il concreto interesse della ricorrente, l’Amministrazione deve porre a disposizione il documento che la locatrice consegna al locatario per attestare l’avvenuta consegna dei bagni, la loro ubicazione, il loro numero e tipo, nonché la data, ovvero, in subordine, il documento di trasporto.
  • Tar Lombardia, sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 45, secondo cui: “L’accesso civico potrà essere in materia di appalti temporalmente vietato, negli stessi limiti in cui ciò avviene per i partecipanti alla gara, e dunque fino a che questa non sarà terminata, ma non escluso definitivamente, se non per quanto stabilito da altre disposizioni, come quella dell’art. 5 comma 2 del D.Lgs. 33/2013″.

Quindi ora siamo 3 a 3. Palla al centro.

La tendenza ad escludere la materia degli appalti semplifica la vita alle amministrazioni che altrimenti sarebbero costrette ad esperire una valutazione molto complessa (un metodo lo abbiamo indicato nel nostro Manuale operativo sull’accesso civico generalizzato).

Inoltre, siamo assolutamente d’accordo che la materia degli appalti, vista la delicatezza del contenuto documentale, sia dal punto di vista della trasparenza, sia dal punto di vista della riservatezza, meriterebbe un’attenzione particolare da parte del legislatore. Tuttavia, tale tendenza, se si consolidasse, porterebbe ad escludere una buona fetta di materia oggetto di accesso, data la rilevanza della contrattualistica pubblica in termini di dati, informazioni e documenti. Infine, se si consolidasse la tendenza ad escludere, si porrebbero alcune questioni chiave sulla stessa sostanza dell’istituto dell’accesso civico generalizzato.L

L’esclusione della possibilità di accesso generalizzato ai documenti di gara solleva tre interrogativi che travalicano gli orientamenti giurisprudenziali e vanno dritti al cuore della questione, cioè al senso dell’accesso civico generalizzato

Prima domanda: perché lo Stato dovrebbe scegliere dove e come farsi controllare? L’ACG serve ai cittadini per controllare il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Se lo Stato può scegliere dove farsi controllare, allora l’ACG rischia di diventare uno strumento inutile. Tra l’altro, l’ACG ha già dei limiti (art. 5bis, c. 1 e 2) che servono proprio per evitare che la trasparenza possa ledere interessi pubblici o privati.

Seconda domandacos’è l’accesso documentale? I cittadini hanno bisogno di «canali di accesso» alle informazioni detenute dalla pubblica amministrazione. E l’ambito di applicazione di un canale di accesso (ACG, Accesso 241, Open data, ecc …) dovrebbe essere chiaro a priori, per consentire al cittadino di scegliere il canale di accesso più idoneo ai suoi bisogni. Secondo il TAR di Parma, l’accesso agli atti ex L. 241/1990 (che è un canale di accesso generico ai procedimenti) può trasformarsi in un accesso specifico (che disinnesca l’ACG) se la L. 241/1990 viene citata in una normativa di settore. Questo potrebbe essere fonte di confusione (anche perché molte normative di settore non sono stabili).

Terza domanda: ma davvero il Legislatore non vuole troppa trasparenza negli appalti? Secondo il TAR di Parma «risulta del tutto giustificata una scelta del Legislatore volta a sottrarre anche solo implicitamente una possibilità indiscriminata di accesso alla documentazione di gara e post-gara da parte di soggetti non qualificati». In realtà, il Legislatore sembra pensarla in modo opposto. Il d.lgs. 33/2013 prevede, a carico delle stazioni appaltanti, un elevatissimo numero di obblighi di pubblicazione: documenti che sono pubblicati nella Sezione Amministrazione Trasparente e che sono accessibili a chiunque. Con tutto il rispetto per il TAR, sembra che in realtà il Legislatore abbia a cuore l’accesso indiscriminato (cioè generalizzato) alla documentazione di gara!

Proviamo a ricostruire un contesto in cui potrebbe esistere un concreto interesse a conoscere da parte della collettività.

  • Il Comune di Spericolato è una cittadina tutta salite e discese, con strade dissestate.
  • Il servizio Scuolabus è stato appaltato ad una ditta locale, mentre per le riparazioni il Comune ha selezionato, attraverso gara ad evidenza pubblica, un’officina anch’essa locale.
  • Le vetture che sono state messe a disposizione per lo Scuolabus sono in continua riparazione, tanto che i cittadini sono costretti, assai spesso, ad accompagnare i propri figli a scuola nonostante abbiano pagato il servizio con un contributo ad hoc.
  • Pertanto monta una crescente insoddisfazione che ha spinto alcuni cittadini a costituire un comitato civico ed a richiedere le informazioni oggetto dell’istanza.

Presso il Comune di Spericolato giunge una istanza di accesso civico generalizzato volta ad ottenere la documentazione inerente al servizio di manutenzione e riparazione degli automezzi appartenenti all’amministrazione per il periodo dall’1.1.2013 al 31.12.2015. In particolare si richiede:

  • la documentazione di gara nella sua interezza;
  • il contratto stipulato con l’aggiudicatario;
  • i documenti attestanti i singoli interventi, i preventivi dettagliati degli stessi,
  • l’accettazione dei preventivi, i collaudi ed i pagamenti “con la relativa documentazione fiscale dettagliata”.

Come rispondere? Nella checklist @spazioetico per la gestione delle istanze di accesso civico generalizzato del nostro Manuale, ce ne occupiamo al PASSO 4.

PASSO 4. ESISTONO ESCLUSIONI ASSOLUTE ALL’ACCESSO?

Se seguissimo le indicazioni del TAR Parma, limiteremmo il diritto del comitato civico locale ad accedere a dati e documenti utili per esercitare un controllo sull’operato della PA locale. Se seguissimo le indicazioni del TAR Campania, daremmo accesso a dati e documenti utili per esercitare un controllo sull’operato della PA locale. Questa seconda ipotesi implica il sacrificio di interessi privati (interessi commerciali).

Quando si ragiona in termini di trasparenza non bisognerebbe tenere eccessivamente in considerazione le intenzioni del Legislatore. Bisognerebbe piuttosto considerare l’interesse pubblico connesso alla conoscenza delle informazioniBisognerebbe considerare le opportunità associate alla conoscenza di informazioni relative al funzionamento della P.A, e all’uso delle risorse pubbliche.

L’interesse pubblico dipende dal contesto sociale e culturale, le intenzioni del Legislatore, invece, spesso sembrano guidate dal «guazzabuglio del cuore umano».

 

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“LAVORARE GRATIS NELLA STANZA DEI BOTTONI”: il secondo video su YouTube di @spazioetico.

Huffington Post: “Il ministero dell’Economia cerca consulenti con esperienza di 5 anni disposti a lavorare gratis”.

Il Ministero dell’Economia… Ha deciso di fare economia! Cerca consulenti esperti, interessati a fornire consulenze a titolo gratuito.
Sarebbe facile fare dell’ironia: un Paese sull’orlo della recessione non trova nemmeno i soldi per pagare degli esperti che lo tirino fuori dalla m……

Ma c’è poco da ridere: le consulenze non saranno realmente gratuite? Gli esperti riceveranno in cambio visibilità, contatti, future opportunità di lavoro? 

La gratuità a vantaggio dello Stato è spesso l’anticamera che conduce alla “stanza dei bottoni”. È un “do ut des” un baratto dagli esiti tutt’altro che certi o trasparenti.
Sono queste precise dinamiche relazionali (e non la “cultura italiana” in generale) che ci rendono un Paese a rischio di corruzione.

È una questione di prassi, di abitudini che si portano addosso e che sembrano difficili da tirare via. Come una macchia d’olio. Come un chewing-gum sotto la scarpa…

Buona visione!

 

P.S.: La risposta del MEF non si è fatta attendere, ma a nostro parere, non ha chiarito alcunché, anzi….

 

Il Maestro ed il Discepolo. @spazioetico analizza un caso di corruzione in Università

Massimo Di Rienzo e Andrea Ferrarini commentano una notizia del Fatto Quotidiano su un caso di corruzione avvenuto in ambito universitario.  

Il rischio di corruzione nelle università è stato affrontato dal PNA 2018, ma solo dal punto di vista dei processi organizzativi. 

I fondatori di @spazioetico illustrano il caso attraverso una nuova modalità di lettura ed interpretazione delle relazioni sensibili degli agenti pubblici. In particolare, il rapporto tra relazioni e percezione dei bisogni ed il modo attraverso cui le relazioni evolvono nel tempo e, in alcuni casi, “tossificano” dando vita ad azzardi morali ed eventi corruttivi.

Le persone non nascono oneste o disoneste. Nascono al di là del bene e del male e vivono buona parte della loro vita cercando di soddisfare i propri bisogni, cioè sviluppando degli interessi e stringendo delle relazioni.

Le persone evolvono, cioè si modificano, all’interno del proprio spazio relazionale ed evolvendo modificano lo spazio relazionale. Per questo è importante iniziare ad esplorare, accanto alla dimensione organizzativa, economica ed etica, anche la dimensione “RELAZIONALE”, cioè quel sottobosco di bisogni e di relazioni che “muove” gli agenti pubblici.

 

L’Isola di Rogna. Un esercizio di analisi delle relazioni sensibili

penisola ditaliana

di Massimo Di Rienzo & Andrea Ferrarini

Cari lettori di @spazioetico, oggi abbiamo deciso di ritornare nella fantastica Penisola Ditaliana. La buffa penisola a forma di mano che si affaccia sul Mar Mediterribile e in cui, come ricorderete, abbiamo ambientato “Lo strano caso del paese di Miracolato”. Vi anticipiamo che si tratta di un caso “rognoso”.

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In verità, in quel caso non ne avevamo disegnato con precisione la mappa: ci eravamo dimenticati di un’isola quasi rotonda, che appartiene alla regione Ruberia e che si trova tra “il pollice” e “l’indice” della penisola Ditaliana, cioè nel golfo di Porto Brigante: l’Isola di Rogna. In quest’isola abbiamo deciso di ambientare la storia di oggi, che parla del modo in cui le persone usano (e manipolano) le proprie relazioni.

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L’isola di Rogna è baciata dal mare, ma non dalla buona sorte: un tempo era densamente abitata, ma dopo una serie di cataclismi (terremoti, eruzioni vulcaniche e traffici illeciti di rifiuti tossici) sull’isola sono rimaste solo due città: Jellau e Jatturu

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La dottoressa Orietta Ocau è responsabile dell’ufficio tecnico del Comune di Jellau.

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Suo cognato, Gianni Giardinu, lavorava come giardiniere presso una impresa privata, ma ha di recente perso il lavoro ed ora è in gravi difficoltà economiche. Ma lei non può farlo assumere nel suo Comune: sarebbe in palese conflitto di interessi! La dottoressa Ocau ha quindi consigliato al cognato di rivolgersi a un suo collega che lavora ai Servizi Sociali del Comune di Jellau, per chiedere un contributo economico.

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Come avrete capito, tutti gli abitanti dell’Isola di Rogna hanno il cognome che finisce con la lettera “U“: e infatti il collega della dottoressa Ocau si chiama Primo Soccorsu.


Proviamo a rappresentare le relazioni che intercorrono tra i personaggi della nostra storia:

Orietta Ocau e Primo Soccorsu sono due dipendenti pubblici: tra loro e il Comune di Jellau intercorre una relazione Principale/Agente (che rappresenteremo con delle frecce rosse)

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Ocau e Soccorsu sono colleghi e sono legati da una relazione di “co-agenzia” (sono agenti dello stesso principale) che indicheremo con una riga nera:

grafo 2

Orietta Ocau e Gianni Giardinu sono parenti: per rappresentare questa relazione useremo una riga rossa.

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Infine, Gianni Giardinu è un utente dei Servizi Sociali e tra lui e Primo Soccorsu intercorre una relazione Agente/Utente, che rappresenteremo con una freccia nera.

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Quello che otteniamo è un grafo, che consente di rappresentare insiemi di relazioni. Le relazioni del grafo non sono tutte uguali: la relazione tra Ocau e suo cognato è una relazione interpersonale che appartiene alla sua sfera privata. Invece tutte le altre relazioni (Principale/Agente, Agente/utente e co-agenzia) appartengono alla sfera professionale di Ocau e Soccorsu.
Il Signor Giardinu, quindi, è contemporaneamente nella sfera privata di sua cognata e nella sfera professionale del dottor Soccorsu.

Ma torniamo alla nostra storia…


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Dopo alcune settimane, Orietta Ocau chiede a Primo Soccorsu un aggiornamento sulla situazione di suo cognato: POSSIAMO FARE QUALCOSA PER LUI?“. Ma l’assistente sociale non le dà buone notizie: “Purtroppo tuo cognato è proprietario di una casa e non ha figli a carico… le risorse del Comune sono poche e non so se potremo dargli un contributo…ci sono casi più urgenti prima di lui!”


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Orietta Ocau sta manipolando (magari involontariamente) la sua relazione con Primo Soccorsu: sta chiedendo a un suo collega di rendere conto del proprio lavoro. Sta interferendo con il lavoro del suo collega. Sta cercando di diventare il Principale di Primo Soccorsu.

Orietta Ocau non sta agendo in cattiva fede: vuole solo che suo cognato riceva un aiuto, perché è senza lavoro. Tuttavia, la sua relazione di parentela con Giardinu la sta spingendo a modificare le sue relazioni professionali. Per questa ragione, possiamo dire che la relazione di parentela è una relazione “sensibile”, cioè una relazione che può innescare dei conflitti di interessi.

Dobbiamo quindi aggiornare il nostro schema, per rappresentare il modo in cui Orietta Ocau sta cercando di modificare la relazione con il suo collega: vuole essere il Principale di Primo Soccorsu e quindi dobbiamo aggiungere una freccia rossa tra Ocau e Soccorsu. In questo modo tra Ocau e Soccorsu intercorrono adesso due relazioni.

grafo 5

Primo Soccorsu, dal canto suo, anticipa a Orietta Ocau che la richiesta di contributo del cognato non sarà accettata. Perché lo fa?


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Primo Soccorsu ha sempre avuto un debole per Orietta Ocau. I due erano stati compagni di classe al Liceo di Jellau. E lui la trova ancora molto simpatica e molto bella. Negli anni Primo Soccorsu ha sviluppato verso di lei (che è felicemente sposata) un forte sentimento di amicizia e qualche volta sono anche usciti a cena insieme.

giuda soccorsu

Primo Soccorsu non vuole assolutamente deludere le aspettative della sua collega e chiama suo fratello, Giuda Soccorsu, che gestisce una cooperativa sociale che cura la manutenzione del verde pubblico per conto del Comune di Jatturu, l’altro Comune dell’Isola di Rogna: “Giuda, devi farmi un grosso favore. Il genero di una mia carissima amica cerca lavoro. Ha fatto il giardiniere ed adesso è disoccupato. Lo potresti aiutare?”

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Vedrò cosa posso fare” risponde Giuda Soccorsu “Di solito assumiamo solo lavoratori segnalati dal Comune di Jatturu … Ma se è per una tua carissima amica potrei fare un’eccezione”.

Dopo alcuni giorni, Giuda Soccorsu chiama Gianni Giardinu per un colloquio e lo assume presso la sua cooperativa.


Dobbiamo aggiornare il nostro grafo delle relazioni:

  • Primo Soccorsu, per aiutare Orietta Ocau, ha attivato una propria relazione interpersonale (ha chiamato suo fratello Giuda).
  • Gianni Giardinu non è più utente di Primo Soccorsu, ma è dipendente di suo fratello Giuda (chiameremo questa relazione “Agenzia privata”).

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La relazione di Agenzia privata tra Giardinu e Giuda Soccorsu è un ponte tra le sfere private dei due dipendenti del Comune di Jellau: il cognato di Orietta Ocau adesso lavora per il fratello di Primo Soccorsu!blonde-woman-md8498386678516493524.png

La relazione di co-agenzia tra Primo Soccorsu e Orietta Ocau adesso è diventata ancora più ambigua. E questa ambiguità non dipende solo dal fatto che Orietta Ocau ha cercato di diventare la Principale di Soccorsu. C’è qualcosa in più. E questo qualcosa in più sono i bisogni che Primo Soccorsu vuole soddisfare attraverso a relazione di co-agenzia. Per lui Orietta Ocau non è semplicemente una collega: è una amica attraente! Gli abitanti dell’Isola di Rogna hanno qualche difficoltà ad esprimere i loro sentimenti (forse a causa delle calamità naturali che perseguitano la loro isola), ma sono molto romantici. Noi di @spazioetico li conosciamo bene e possiamo rivelarvi (qualora non lo abbiate ancora capito) che Primo Soccorsu è innamorato di Orietta Ocau!


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Dopo essere stato assunto ed avere ricevuto il primo stipendio, Gianni Giardinu, per sdebitarsi, invita a cena Orietta Ocau e Primo Soccorsu: “Conosco un ristorante in cui si mangia uno stufato rognoso (piatto tipico dell’Isola di Rogna) buonissimo e si beve anche dell’ottimo vino!”

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Primo Soccorsu, inizialmente non sa se accettare o meno l’invito … Sa bene che Giardinu gli pagherà la cena ed il Codice di Comportamento Ditaliano vieta ai dipendenti pubblici (art.4, comma 2) di chiedere per se’ o per altri, regali o altre utilità’, neanche di modico valore, a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio. Ma poi accetta l’invito, perché (ragiona tra sé) quello che ha fatto per Giardinu non lo ha fatto in quanto assistente sociale: è stato un favore di carattere personale, che ha fatto a Orietta Ocau.

Ovviamente, Primo Soccorsu non ha le idee tanto chiare in merito a ciò che può fare o a ciò che non può fare … E come potrebbe? Ormai la sua sfera professionale si è irrimediabilmente confusa e sovrapposta alla la sua sfera personale e, soprattutto con la sfera personale di Orietta Ocau.

E non è l’unico ad avere le idee poco chiare …

Durante la cena, Primo Soccorsu e Orietta Ocau parlano a lungo e bevono molto. Purtroppo gli abitanti dell’Isola di Rogna (come la maggior parte dei Ditaliani) non reggono l’alcool e quando bevono fanno cose di cui potrebbero pentirsi …

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Quando arriva il momento di pagare il conto, Gianni Giardinu (ovviamente) offre la cena a tutti e primo Soccorsu si offre di accompagnare a casa la sua collega.

Durante il tragitto dice molte cose, che però Orietta Ocau ascolta a malapena. Perché è assorta in altri pensieri: si sente in debito con Primo Soccorsu. Vorrebbe anche lei sdebitarsi. Ha anche capito quanto lui le voglia bene e le sembra di essere sempre stata ingrata nei suoi confronti. Orietta Ocau riemerge dai suoi pensieri giusto in tempo per sentire quello che Primo Soccorsu ha da dire sulla fedeltà: “la fedeltà è un’avventura ostinata, è l’istinto di dare senza chiedere nulla in cambio“.

Orietta Ocau è assalita da un dubbio: “Io non lo so se sono una persona fedele

“Forse no” dice Primo Soccorsu “ma potresti ugualmente essere l’oggetto di una fedeltà”.

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Sono le parole giuste dette al momento giusto. “Sei davvero sicuro di volermi portare subito a casa?” chiede Orietta Ocau. Primo Soccorsu non risponde né sì né no. Inchioda e cambia direzione … e la direzione è il suo appartamento…


 

Sicuramente i nostri lettori saranno curiosi di conoscere tutti i particolari di questo romanzo rosa della Repubblica Ditaliana. Ma anche i protagonisti dei casi di @spazioetico hanno diritto alla loro privacy! Anche perché nella nostra storia è successo qualcosa che è molto più interessante dell’infedeltà di Orietta Ocau: è entrato in scena il MUNUS.

Un MUNUS è un dono che apre un credito relazionale. E che genera un debito relazionale. Cioè qualcosa di completamente diverso da un debito economico. Un debito economico si salda versando al creditore una somma di denaro, di norma pattuita in precedenza. Un debito relazionale invece si contrae nel momento in cui qualcuno agisce per favorire i nostri bisogni o i nostri interessi. Senza chiarire cosa vorrà in cambio. E la relazione tra debitore e creditore permane (come sospesa) fino a quando il creditore ci dirà come dobbiamo agire per sdebitarci.

Nella nostra storia il MUNUS è rappresentato dal nuovo lavoro di Gianni Giardinu. E questo MUNUS genera un gran numero di crediti e debiti relazionali (che indicheremo con una freccia tratteggiata, che origina dal creditore e “punta” verso il debitore):

crediti relazionali

  • Gianni Giardinu è in debito con Orietta Ocau e Primo Soccorsu (che si sono adoperati per trovargli un nuovo lavoro)
  • Orietta Ocau è in debito con Primo Soccorsu (che ha chiesto a suo fratello di assumere Gianni Giardinu) e ovviamente ha un credito aperto nei confronti di Gianni Giardinu;
  • Gianni Giardinu ha un credito aperto con Orietta Ocau (ha fatto assumere Gianni Giardinu) e ha un debito con suo fratello Giuda (che ha assunto Gianni Giardinu)
  • Giuda Soccorsu non ha debiti con nessuno, ma solo crediti aperti con Primo Soccorsu e Orietta Ocau.

Per semplicità, possiamo anche rappresentare i debiti e i crediti relazionali usando delle tabelle:

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Usando le tabelle è anche possibile rappresentare la chiusura delle diverse relazioni di credito/debito relazionale. Gianni Giardinu, per esempio, pagando la cena si sdebita nei confronti di Orietta Ocau e Primo Soccorsu:

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Se Primo Soccorsu e Orietta Ocau passeranno una bella nottata nell’appartamento di Primo Soccorsu, allora lui avrà la sensazione di avere “riscosso” il proprio credito relazionale:

tabella 3

L’unico che ha certamente dei crediti relazionali ancora aperti è Giuda Soccorsu. Cosa farà Giuda? Per scoprirlo, vediamo come va a finire la nostra storia …


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Orietta Ocau e Primo Soccorsu passano la notte insieme. E cominciano a frequentarsi. Diventano amanti. Tuttavia, sappiamo che ai Ditaliani non piace definire in modo troppo esplicito le relazioni affettive e quindi (per non urtare la loro sensibilità) diremo che tra Primo Soccorsu e Orietta Ocau si stabilisce una relazione di “partnership”.

cervo

Orietta Ocau non ha grandi difficoltà a nascondere a suo marito, Cervo Giardinu, la sua relazione extra-coniugale (pardon, di partnership!). Lui è spesso via per lavoro e non ha alcun dubbio sulla fedeltà di sua moglie. Anche per questo, Orietta Ocau non lo vuole lasciare, nonostante Primo Soccorsu le chieda con insistenza di venire a vivere con lui: “dovremmo vivere il nostro amore alla luce del sole!!”


E’interessante analizzare la dinamica della relazione tra Orietta Ocau e Primo Soccorsu, cioè il modo in cui tale relazione si è modificata nel corso della nostra storia: da semplici colleghi a … coinvolti in una intensa relazione di partnership!

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Primo Soccorsu confida a suo fratello Giuda di avere una relazione con Orietta Ocau. E Giuda decide di approfittare della situazione… Dopo qualche mese telefona a Primo Soccorsu: “Io ti ho dato una mano. Ed ora tocca a te aiutare me,come accade nelle migliori famiglie! Quel Gianni Giardinu che mi hai fatto assumere mi costa un sacco di soldi e non lavora nemmeno tanto bene. Per “ammortizzare” questo inutile costo, mi farebbe comodo stipulare una convenzione con il Comune di Jellau, per il taglio dell’erba nei parchi. Potrei fare dei prezzi migliori, rispetto alla cooperativa che avete adesso. Ma devo convincere quelli dell’ufficio tecnico, che da anni rinnovano la convenzione sempre alla stessa cooperativa. Tu mi hai detto che frequenti la responsabile dell’ufficio tecnico, la dott.ssa Ocau. Potresti mettere una buona parola per me?”

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Gianni Giardinu non se la sente di dirgli di no. Sono fratelli! E poi ha anche paura che Giuda riveli a Gianni Giardinu che lui ha una relazione con Orietta Ocau e che Giardinu lo dica al marito di Orietta! Va da lei, nel suo ufficio, e le propone di cambiare cooperativa.”E perché mai dovremmo cambiare cooperativa?” esclama Orietta Ocau stupita “quella che abbiamo adesso lavora benissimo”

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“Magari lavorano bene” risponde Primo Soccorsu “ma sicuramente non hanno assunto tuo cognato. Orietta, cerca di essere ragionevole: mio fratello ti ha fatto un grosso favore. E non è il caso di chiudergli la porta in faccia. Anche perché … finché non decidi di lasciare tuo marito, dobbiamo essere molto cauti. Giuda sa della nostra relazione e potrebbe parlarne a tuo cognato …”
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“Per l’amor del cielo!” esclama Orietta Ocau “non ci avevo pensato! Se mio cognato viene a sapere che tradisco suo fratello, glielo andrà subito a dire … lui e mio marito Cervo non hanno segreti!”

“Io ti o dato solo un consiglio. Ma sei tu la responsabile dell’ufficio tecnico… e devi decidere tu” conclude Primo Soccorsu uscendo dalla stanza.

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Orietta Ocau rimane da sola. Chiude la porta. Si siede alla scrivania. Non sa cosa fare.

L’assessore ha sempre voluto rinnovare la convenzione per il taglio dell’erba alla stessa cooperativa e lei più volte gli ha detto che era necessario applicare il principio di rotazione. Quindi, almeno sotto il profilo formale, convenzionarsi con la cooperativa di Giuda Soccorsu potrebbe essere la scelta migliore.

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D’altro canto, Orietta Ocau non può decidere di stipulare una convenzione con la cooperativa di Giuda Soccorsu, perché si trova in una situazione di conflitto di interessi: in quella cooperativa lavora suo cognato! Dovrebbe astenersi, far decidere qualcun altro, ma chi?

Forse dovrebbe lasciare suo marito, per non essere più sotto ricatto. Oppure lasciare Primo Soccorsu. Ma non vuole fare nessuna delle due cose. Spesso le persone non sanno rinunciare a quello che hanno. E riempiono le loro case di oggetti inutili, oppure tengono in piedi relazioni in conflitto tra loro. E Orietta Ocau ormai è intrappolata dentro la propria rete di relazioni!

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Orietta Ocau non sa cosa fare: “Ci penserò domani”.

Gli abitanti dell’Isola di Rogna si illudono sempre che ci sia un domani, perché vivono ignorando i grandi pericoli che incombono su di loro … o sotto di loro. Nelle viscere dell’isola di Rogna, infatti, è tutto un gran ribollire di lava. Il Vulcano Sciaguru, che sorge nel centro dell’Isola e che tutti credevano ormai estinto, ha deciso che vuole “fare il botto”.

L’eruzione vulcanica comincia durante la notte. L’isola per molti giorni è colpita da lapilli, incendi e terremoti… Alla fine, quasi tutti gli abitanti (inclusi i personaggi della nostra storia) sono morti. I pochi superstiti si aggirano per l’Isola di Rogna, avendo come unico rifugio le tende messe a disposizione dalla Protezione Civile Ditaliana.

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Aggiornamento: mentre stavamo scrivendo la nostra storia Transparency International ha pubblicato il CPI (Indice di Percezione della Corruzione) 2018.

Leggendolo abbiamo appreso che la Repubblica Ditaliana (per colpa dei casi di @spazioetico) è in fondo alle classifiche … Non come l’Italia che, grazie alla Legge 190/2012 e alla Legge 3/2019 (Spazza-corrotti) ormai “scala agilmente” la classifica ed è al 53° posto nel mondo su 180 Paesi, con un punteggio di 52 su 100! Se tutto va bene, un giorno arriverà al 57° posto in classifica, facendo meglio del Rwanda e della Namibia.

Ma non tutto è perduto: se trasferiamo il modello 190 che stiamo attuando in Italia verso la Repubblica Ditaliana, la situazione migliorerà certamente. E con una bella legge Spazza-corrotti i Ditaliani potrebbero ambire ai primi posti in classifica, insieme a Danimarca, Nuova Zelanda e Finlandia!

Dio salvi la Rogna!

 

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